Решение по делу № 2-2794/2015 ~ М-3007/2015 от 14.07.2015

Дело № 2-2794/2015

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Новоалтайск 22 июля 2015 года

Новоалтайский городской суд Алтайского края в составе

    председательствующего судьи Труновой А.В.,

    при секретаре Шуплецовой Н.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора г. Новоалтайска в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным постановления главы Администрации г. Новоалтайска о введении режима чрезвычайной ситуации на объектах города,

УСТАНОВИЛ:

прокурор г. Новоалтайска обратился в суд с заявлением, в котором просит признать незаконным постановление главы Администрации г. Новоалтайска Парадовского Б.К. от ДАТА № НОМЕР «О введении режима локальной чрезвычайной ситуации на объектах города», приостановить действие оспариваемого постановления до вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указано, что названным постановлением введен режим чрезвычайной ситуации локального характера с 15-00 ч. ДАТА на территориях: гараж детской школы искусств НОМЕР (адрес: АДРЕС), объект по адресу: АДРЕС. Данным постановлением Администрации г. Новоалтайска предписано определить единственного подрядчика (поставщика услуг) для выполнения комплекса восстановительных работ на аварийных объектах. Постановление принято по результатам проведения заседания городской комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. Как следует из протокола комиссии, в настоящее время на указанных объектах существует угроза обрушения зданий, причинения вреда жизни и здоровью несовершеннолетних, в связи с чем необходимо принять меры по предупреждению вреда путем восстановления аварийных объектов, ограничить доступ на территорию объектов. При этом до сведения членов комиссии не было доведено, что по адресу: АДРЕС предполагается проводить реконструкцию здания под дошкольное образовательное учреждение на 120 мест, и что подрядчиком ООО «<данные изъяты>» уже ведутся демонтажные работы на данном объекте. На заседании комиссии присутствовало менее половины ее членов, в связи с чем заседание комиссии являлось неправомочным. Голосование среди присутствующих членов комиссии по вопросам повестки не проводилось. Решение о подготовке проекта спорного постановления принято главой администрации города единолично. Постановлением от ДАТА утвержден состав рабочей группы по осуществлению мероприятий по ликвидации возникшей чрезвычайной ситуации. Между тем, заседания указанной рабочей группы не проводились, планы ликвидации чрезвычайной ситуации не разрабатывались и не утверждались. Основания введения режима чрезвычайной ситуации, предусмотренные Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ, отсутствовали. Администрацией города в обоснование введения режима чрезвычайной ситуации представлен отчет по визуальному обследованию технического состояния объекта по АДРЕС в АДРЕС, составленный проектно-производственной фирмой «Протон». В материалах заседания комиссии от ДАТА не имеется ссылок на использование материалов этого отчета. Кроме того, в отчете нет формулировок об оценке состояния объекта, которые изложены в протоколе заседания комиссии. Рекомендации по введению режима чрезвычайной ситуации в отчете не давались. Какие-либо технические заключения по результатам обследования гаража детской школы искусств, подтверждающие аварийность здания, в результате проверки прокурору представлены не были. Проектная документация, выполненная фирмой «<данные изъяты>» на основании муниципального контракта от ДАТА, свидетельствует о заранее возникшей заинтересованности администрации города в проведении реконструкции здания по АДРЕС, которая предусматривает демонтажные, общестроительные, электромонтажные работы. Из актов межведомственной комиссии по проверке готовности ФИО16 от ДАТА, ДАТА, ДАТА, которое до ДАТА года располагалось в здании по АДРЕС, следует, что качество текущих ремонтных работ оценивается как хорошее, мероприятия по охране и обеспечению антитеррористической защищенности здания выполнены, при этом требуется проведение капитального ремонта в виде ремонта отмостки. Введение не соответствующего фактической обстановке режима чрезвычайной ситуации позволило администрации города ДАТА заключить муниципальный контракт с ООО «<данные изъяты>» без проведения предусмотренных законом конкурсных процедур. Предметом данного контракта является проведение комплекса строительно-монтажных работ по реконструкции здания школы НОМЕР по адресу: АДРЕС, которые не могут быть отнесены к аварийно-спасательным работам. Принятым постановлением нарушается основополагающий принцип контрактной системы в сфере закупок – принцип обеспечения конкуренции. До настоящего времени незаконно введенный режим чрезвычайной ситуации на указанных территориях не снят.

В судебном заседании помощник прокурора г. Новоалтайска Кунтуев Д.Б. поддержал требования заявления.

Представитель Администрации г. Новоалтайска, главы Администрации г. Новоалтайска Пальчик Е.С., действующая на основании доверенностей, просила отказать в удовлетворении заявления, ссылаясь на то, что глава администрации города при вынесении постановления действовал в рамках своих полномочий, спорные объекты находятся в аварийном состоянии, что требует принятия экстренных мер к их восстановлению.

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие главы Администрации г. Новоалтайска.

В соответствии с ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Согласно разъяснениям, изложенным в п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", на основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Статья 256 ГПК РФ устанавливает, что гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

Оспариваемое решение принято должностным лицом ДАТА. Заявление прокурора поступило в суд ДАТА, т.е. с соблюдением установленного законом трехмесячного срока для обращения в суд.

Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению.

Постановлением главы Администрации г. Новоалтайска от ДАТА НОМЕР введен с 15-00 ч. ДАТА режим чрезвычайной ситуации локального характера на территориях: гараж детской школы искусств НОМЕР (АДРЕС), объект по адресу: АДРЕС.

В постановлении указано, что режим чрезвычайной ситуации введен в связи с неудовлетворительным состоянием объектов, вследствие их возможного обрушения и угрозы жизни и здоровью граждан.

Постановлением создана рабочая группа по осуществлению мероприятий по ликвидации возникшей чрезвычайной ситуации, администрации города поручено определить единственного подрядчика (поставщика услуг) для выполнения комплекса работ на аварийных объектах в соответствии с пп. 9 п. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Статьей 55 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Согласно ст. 1 данного Федерального закона чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Территория, подверженная риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов, - это участок земельного, водного или воздушного пространства либо критически важный или потенциально опасный объект производственного и социального значения, отнесенные к указанной территории путем прогнозирования угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций и оценки социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций. Потенциально опасный объект - это объект, на котором расположены здания и сооружения повышенного уровня ответственности, либо объект, на котором возможно одновременное пребывание более пяти тысяч человек.

Из положений названного Федерального закона следует, что введение режима чрезвычайной ситуации является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации, окружающей среды.

Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций предусмотрены п. 2 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно:

а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

в) осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях;

г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

з) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

и) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

к) устанавливают местный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 3 статьи 4.1 настоящего Федерального закона.

Из буквального толкования данной нормы закона следует, что к полномочиям органов местного самоуправления относится введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации именно для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

При этом в данном Федеральном законе не указано на наличие у органов местного самоуправления полномочий по введению режима чрезвычайной ситуации для населения на территории определенных районов или объектов.

Пунктом 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", установлено, что решениями руководителей органов местного самоуправления, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования:

а) режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

б) режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, данным Положением также предусмотрена возможность установления решениями руководителей органов местного самоуправления на территориях, на которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, режима чрезвычайной ситуации только для соответствующих органов управления и сил единой системы по предотвращению и борьбе с последствиями чрезвычайных ситуаций в целях их нормального функционирования в условиях чрезвычайной ситуации при решении вопросов организации, функционирования и взаимодействия указанных органов.

В оспариваемом постановлении главы администрации города от ДАТА не имеется указаний на то, что режим чрезвычайной ситуации введен для органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В связи с отсутствием у органов местного самоуправления полномочий по введению режима чрезвычайной ситуации для населения на определенных территориях оспариваемое постановление не может быть признано законным.

В п. 25 указанного Положения определено, что решениями руководителей органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются: обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации; границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации; силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации; перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации. Руководители органов местного самоуправления должны информировать население через средства массовой информации и по иным каналам связи о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования органов управления и сил единой системы, а также мерах по обеспечению безопасности населения.

Согласно пп. «в» п. 28 данного Положения режим чрезвычайной ситуации функционирования органов управления предусматривает непрерывный контроль за состоянием окружающей среды, прогнозирование развития возникших чрезвычайных ситуаций и их последствий; оповещение руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также населения о возникших чрезвычайных ситуациях; проведение мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; организацию работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и всестороннему обеспечению действий сил и средств единой системы, поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, а также привлечению при необходимости в установленном порядке общественных организаций и населения к ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций; непрерывный сбор, анализ и обмен информацией об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и в ходе проведения работ по ее ликвидации; организацию и поддержание непрерывного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по вопросам ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий; проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях.

В силу п. 4 Порядка реализации и отмены дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, утвержденного Приказом МЧС России от 22.01.2013 N 33, решение о реализации дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должно содержать, в том числе, сведения о сроках, на которые реализуются или к которым должны быть реализованы дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В оспариваемом постановлении от ДАТА не содержится указания на то, на какой период вводится режим чрезвычайной ситуации, что позволяет сделать вывод, что он был введен без определения конкретного срока его окончания.

Между тем, правовая природа любого режима ограничения прав и свобод, связанного с чрезвычайными ситуациями, может носить только временный характер, и такой режим не может вводиться без ограничения периода действия. Иное означало бы фактическую отмену установленных в Российской Федерации гарантий прав и свобод на территории указанных территорий (объектов).

В данной части постановление от ДАТА также не может быть признано законным.

Оценивая наличие объективных данных, свидетельствующих об обоснованности установления режима чрезвычайной ситуации, суд соглашается с доводом прокурора, что вынесение постановления от ДАТА фактически носило формальный характер.

Введение режима чрезвычайной ситуации является мерой исключительного характера и производится с целью обеспечения непосредственной безопасности граждан.

Представленными материалами не подтверждено, что на момент введения режима чрезвычайной ситуации спорные объекты представляли реальную опасность для граждан, на что ссылается представитель заинтересованных лиц.

Как следует из протокола заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций г. Новоалтайска от ДАТА, в докладе главы администрации города было указано, что спорные объекты пустуют.

Доказательств наличия в распоряжении администрации данных о причинении вреда гражданам на территории данных объектов по делу не имеется.

Здание по адресу: АДРЕС было передано в собственность муниципального образования АДРЕС в ДАТА года, при этом с указанного времени до ДАТА вопрос о нахождении здания в аварийном состоянии и чрезвычайности данной ситуации не рассматривался.

Из письменных объяснений председателя по культуре Администрации г. Новоалтайска ФИО5 от ДАТА следует, что часть внешней капитальной стены гаража по адресу: АДРЕС в АДРЕС обрушилась в ДАТА года, после этого все автомобили были убраны из гаража, по состоянию на ДАТА в гараже велись строительные работы.

Из письменных объяснений начальника управления ГО и ЧС г. Новоалтайска ФИО6 от ДАТА следует, что ДАТА на объекте по адресу: АДРЕС велись демонтажные работы (разборка полов, кирпичной кладки, окон).

Согласно письменным объяснениям от ДАТА работников УГОиЧС по г. Новоалтайску ФИО7, ФИО8 ДАТА в гараже по АДРЕС в АДРЕС велись строительные работы, на здании отсутствовали плиты перекрытий, угрозы обрушения здания не было, на объекте по АДРЕС в АДРЕС также велись демонтажные работы.

Согласно письменным объяснениям директора ООО «<данные изъяты>» ФИО9 от ДАТА им по заказу Администрации г. Новоалтайска был подготовлен проект реконструкции здания по адресу: АДРЕС, а также отчет о текущем состоянии здания.

В отчете ООО «<данные изъяты>» указано, что техническое состояние здания по адресу: АДРЕС может быть определено как недопустимое и аварийное, необходимым является проведение неотложных страховочных мероприятий и выполнение работ по восстановлению работоспособности всех конструкций здания.

Согласно муниципальному контракту от ДАТА исполнитель ООО «<данные изъяты>» приняло на себя обязательство по заказу Администрации г. Новоалтайска провести работы по проектированию объекта «Реконструкция здания школы НОМЕР, расположенного по адресу: АДРЕС, под дошкольное образовательное учреждение на 120 мест».

Согласно письменным объяснениям председателя комитета по имуществу Администрации г. Новоалтайска ФИО10 от ДАТА в здании по адресу: АДРЕС проводятся демонтажные работы, т.к. здание признано аварийным, демонтаж осуществляется фирмой ООО «<данные изъяты>».

Из письменных объяснений прораба ООО «<данные изъяты>» ФИО11 от ДАТА следует, что им ДАТА было получено задание организовать работы по подготовке ремонта на объекте по адресу: АДРЕС, произвести демонтаж полов, дверных проемов.

Из названных доказательств следует, что техническое состояние спорных объектов не было выявлено одномоментно, не носит признака чрезвычайности, администрацией города в плановом порядке проводится ремонт и реконструкция данных объектов, работы на которых производились и до ДАТА.

Сам по себе факт нахождения зданий в аварийном состоянии не является безусловным основанием для введения на данных объектах режима чрезвычайной ситуации.

Доводы представителя заинтересованных лиц о возможном причинении вреда людям, проходящим мимо спорных зданий, являются надуманными.

При том, что одной из основных целей ведения режима чрезвычайной ситуации является защита граждан, спорным постановлением фактически не был определен перечень мероприятий, направленных к выполнению данной цели.

Как следует из представленных материалов и объяснений представителя заинтересованных лиц, после введения режима чрезвычайной ситуации какого-либо специального ограждения аварийных объектов установлено не было, таблички об опасности нахождения на объектах не размещались, доступ на территорию объектов ограничен не был, в зданиях работают строители, население о введении режима чрезвычайной ситуации не оповещалось.

Также суд соглашается с доводами заявления, что решение о введении режима чрезвычайной ситуации принято с нарушением установленной законом процедуры.

Данное решение принято по результатам заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности г. Новоалтайска, что оформлено протоколом заседания комиссии от ДАТА № НОМЕР

Из Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности г. Новоалтайска следует, что комиссия полномочна рассматривать в пределах своей компетенции вопросы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, разрабатывает предложения по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, координирует деятельность органов управления и сил городского звена РСЧС Алтайского края. Заседание комиссии является полномочным, если на нем присутствует не менее половины ее членов. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.

Из представленного списка по состоянию на ДАТА следует, что в состав комиссии входит 15 человек.

В протоколе указано, что на заседании ДАТА присутствовало 5 членов комиссии.

Из письменных объяснений лиц, присутствовавших на заседании ДАТА, ФИО6, ФИО12, ФИО13, ФИО5, ФИО14 следует, что голосование членов комиссии по вопросу введения режима чрезвычайной ситуации на объектах не проводилось.

В связи с отсутствием кворума и непроведением голосования по указанному вопросу не может быть признано законным решение о введении режима чрезвычайной ситуации, оформленное протоколом заседания комиссии по чрезвычайным ситуациям г. Новоалтайска от ДАТА.

Довод представителя Пальчик Е.С. о наличии у главы администрации города самостоятельных полномочий по принятию решения о введении режима чрезвычайной ситуации, суд находит несостоятельным, поскольку из представленных документов следует, что данное решение принималось на заседании комиссии по чрезвычайным ситуациям, оформлено протоколом заседания комиссии, что предполагает соблюдение процедуры принятия такого решения.

Учитывая все изложенные обстоятельства в совокупности, суд признает спорное постановление от ДАТА незаконным.

Прокурор просит в качестве меры по обеспечению заявления приостановить действие оспариваемого постановления до вступления решения суда в законную силу.

Суд не находит достаточных оснований для принятия такого решения, поскольку, как установлено по делу, объявление режима чрезвычайной ситуации на спорных объектах фактически носит формальный характер и не ограничивает непосредственным образом прав и свобод граждан.

Руководствуясь статьями 194-199, 258 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

заявление прокурора г. Новоалтайска удовлетворить.

Признать незаконным постановление главы Администрации г. Новоалтайска Парадовского Б.К. от ДАТА НОМЕР «О введении режима локальной чрезвычайной ситуации на объектах города».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Алтайский краевой суд через Новоалтайский городской суд в течение месяца со дня принятия в окончательной форме.

Судья А.В. Трунова

Мотивированное решение изготовлено 27.07.2015.