Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2а-7819/2017 ~ М-8068/2017 от 20.11.2017

Дело №а-7819/2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

06.12.2017 г. Петрозаводск

ПЕТРОЗАВОДСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

в составе судьи	Е.В. Лазаревой
при секретаре	А.А. Куценко
с участием: представителя административного истца представителя административного ответчика	А.С. Максимова, действующей на основании доверенности от 09.01.2017 А.М. Марусевич, действующей на основании доверенности от 29.11.2017

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению федерального государственного учреждения культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» к Северному межрегиональному управлению Государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании незаконным предписания № 17249 от 27.10.2017

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное учреждение культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» (далее – административный истец, заявитель, музей) обратилось в суд с административным иском к территориальному отделу автотранспортного и автодорожного надзора Северного межрегионального управления Государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – административный ответчик, административный орган, Северное МУГАДН) о признании незаконным предписания № 17249 от 27.10.2017 (далее – предписание № 17249, оспариваемое предписание), которым на заявителя возложена обязанность в срок до 26.01.2018 обеспечить соответствие работников музея требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок и установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере транспорта, если иное не установлено федеральными законами, полагая его незаконным, нарушающим права заявителя.

Представитель административного истца в ходе рассмотрения дела на требованиях настаивал.

Представитель административного ответчика полагал необходимым в удовлетворении иска отказать.

Заслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствие с ежегодным планом проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2017 г., приказом врио начальника Северного МУГАДН № 978 от 09.10.2017 (далее – приказ от 09.10.2017) назначено проведение с 13.10.2017 по 10.11.2017 в течение 20 рабочих дней внеплановой выездной проверки музея в рамках федерального государственного транспортного контроля (надзора) на предмет соблюдения предъявляемых обязательных требований, в том числе, по проверке сведений, имеющихся в распоряжении административного ответчика и учредительные документы административного истца, установить виды деятельности и работ, осуществляемые им с использованием автомобильного транспорта, провести проверку документов, подтверждающих наличие должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и консультанта по вопросам безопасности перевозки опасных грузов, трудовых договоров, заключенных с ними, документов, подтверждающих прохождение специальной подготовки по безопасности дорожного движения и аттестации на соответствие занимаемой должности, соответствие работников профессиональным и квалификационным требованиям, журналов инструктажей по безопасности движения и т.д., проведение которой поручено Марусевич А.М. (пп. 1, 3-8, пп. 1, 2, 5, 7, 8, 10, 12, 13, 17).

Копия указанного приказа направлена на адрес электронной почты музея, однако данных о его подписании усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 12 ст. 9 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; далее – Закон № 294-ФЗ) не имеется, доказательств соблюдения порядка отправки приказа от 09.10.2017 административным ответчиком не представлено.

Фактически проверка проводилась указанным в приказе от 09.10.2017 должностным лицом в период с 13.10.2017 по 27.10.2017 и по результатам проверки составлен акт № 17323 от 27.10.2017 (далее – акт от 27.10.2017), которым выявлен ряд нарушений, в связи с которыми выдан ряд предписаний, в том числе, в связи с несоблюдением требований, предусмотренных п. 4 ст. 20 ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ), выдано оспариваемое предписание, копия которого получена административным истцом 27.10.2017.

Предписанием № 17249 на заявителя возложена обязанность в срок до 26.01.2018 обеспечить соответствие работников музея требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок и установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере транспорта, если иное не установлено федеральными законами.

Заявитель обратился с настоящим административным иском 20.11.2017.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, пояснениями сторон и не оспариваются ими.

В силу п. 2 ч. 2 ст. 1, пп. 1 и 2 ч. 9, ч. 11 ст. 226 КАС РФ по жалобам на действия должностного лица административный истец должен доказать, нарушены ли оспариваемым решением, действием (бездействием) его права, свободы и законные интересы, соблюден ли срок обращения в суд, а административный ответчик обязан доказать, что им при вынесении оспариваемого решения, совершения действия (бездействия) соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемых действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ основанием для удовлетворения полностью или частично заявленных требований является признание оспариваемых решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Суд, с учетом характера заявленных требований, не усматривает оснований для выхода за пределы предмета административного искового заявления, в связи с чем, разрешая настоящее дело, проверяет только и исключительно законность предписания № 17249 (а не иных предписаний, выданных в ходе проведения проверочных мероприятий), не будучи связанным указанными административным истцом основаниями и доводами (ч. 3 ст. 62, чч. 1 и 2 ст. 178, ч. 8 ст. 226 КАС РФ).

Поскольку оспариваемое предписание выдано на основании акта от 27.10.2017, которым оформлены результаты проверки в отношении общества, с учетом взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 16, чч. 1 и 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ, предметом настоящего судебного разбирательства является, в том числе, сама проверка, проведенная в отношении заявителя, ее организация, проведение и оформление ее результатов.

При этом суд исходит из недопустимости признания обоснованным оспариваемого предписания со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения должностного лица, изменяя, таким образом, основания принятого решения (п. 61 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

С учетом даты получения оспариваемого предписания (27.10.2017), а также даты предъявления настоящего заявления в суд (20.11.2017), срок обжалования оспариваемого предписания не пропущен.

Невыполнение требований, содержащихся в оспариваемом предписании, может являться основанием для привлечения заявителя к административной ответственности по ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ.

Суд не усматривает нарушений при назначении проведения проверки в отношении заявителя, однако полагает необходимым отметить следующее.

Частью 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ регламентируется порядок уведомления проверяемого лица о проведении проверки, определяя в качестве такового лишь направление копии распоряжения или приказа руководителя органа государственного контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки:

– заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении;

– посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, направленного по адресу электронной почты юридического лица, если такой адрес содержится в едином государственном реестре юридических лиц либо ранее был представлен юридическим лицом в орган государственного контроля (надзора);

– иным доступным способом.

Соответственно, определяя порядок уведомления о проведении проверки посредством электронной почты законодателем строго определен порядок направления (по адресу электронной почты юридического лица, если такой адрес содержится в едином государственном реестре юридических лиц, либо ранее был представлен юридическим лицом в орган государственного контроля (надзора)) и подписания копии распоряжения или приказа руководителя органа государственного контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки усиленной квалифицированной электронной подписью.

Несоблюдение указанного требования (как в части направления по иному электронному адресу, так и в части подписания его усиленной квалифицированной электронной подписью) влечет признание уведомления ненадлежащим.

При этом учитывается властно-распорядительный характер указанного уведомления, возлагающего на юридическое лицо обязанность, в том числе, по обеспечению проведения проверки и представлению соответствующих документов под угрозой привлечения к административной ответственности ар ст. 19.4.1 КоАП РФ.

Положение ч. 12 ст. 9 Закона № 294-ФЗ о возможности уведомления проверяемого лица о проведении проверки иным доступным способом, с очевидностью не относится к направлению уведомления посредством почтового отправления и по электронной почте, а подлежит применению к иным способам: вручение нарочным, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.д.

Указанное, в силу взаимосвязанных положений ч. 12 ст. 9, ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ свидетельствует о том, что проверка проведена с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, в связи с чем ее результаты не могут являться доказательствами нарушения музеем обязательных требований.

Названное является основанием для признания оспариваемого предписания незаконным в силу взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 16, п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона № 294-ФЗ, пп. «б», «в» п. 3 ч. 9, ч. 11 ст. 226, п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, как принятого без соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и основания для его принятия.

Оценивая предписание № 17249 по существу, суд приходит к следующим выводам.

Из буквального содержания п. 4 ст. 20 Закона № 196-ФЗ следует, что обязанность по соблюдению указанных в нем требований имеется лишь у юридических лица и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Исходя из положений статей 784, 785, 786 ГК РФ, перевозкой является коммерческая деятельность, осуществляемая на основании договоров перевозки по доставке на возмездной основе объекта перевозки в пункт назначения.

Это же следует из пп. 1, 3, 12, 13 ст. 2 ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», согласно которому перевозчиком является юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки пассажира (каковым является физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира, или физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования транспортного средства), договору перевозки груза (каковым является материальный объект, принятый для перевозки в установленном порядке) обязанность перевезти пассажира и доставить багаж (каковым являются вещи пассажира, принятые для перевозки в установленном порядке), а также перевезти вверенный грузоотправителем груз в пункт назначения и выдать багаж, груз управомоченному на их получение лицу.

Кроме того, из п. 1 Профессиональных и квалификационных требований к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Приказом Минтранса России от 28.09.2015 № 287, п. 1 Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Приказом Минтранса России от 15.01.2014 № 7, приведенных в оспариваемом предписании, следует, что их положения распространяется лишь к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Административным ответчиком не представлено доказательств реального осуществления музеем деятельности по возмездной перевозке пассажиров или грузов (далее – перевозочная деятельность).

Само по себе наличие в учредительных документах административного истца (равно как и производное от указанного соответствующей записи в Едином государственном реестре юридических лиц) осуществления такой деятельности, не презюмирует ее фактическое осуществление.

Административным органом не представлено каких-либо доказательств получения музеем платы за перевозочную деятельность, в том числе, исходя из анализа полученных в ходе проверки финансово-бухгалтерских документов, притом что данных, свидетельствующих о создании административным истцом препятствий в их предоставлении в ходе проведения проверки (с учетом ст. 19.4.1 КоАП РФ) не имеется.

При этом из представленных заявителем документов усматривается, что транспортные средства (в том числе, оборудованное для перевозки 1 кресла-коляски с электроподъемником, имея ввиду факт наличия в штате инвалида-колясочника) используются для собственных нужд, что не противоречит и концепции развития музея, согласно которой требуется приобретение специального микроавтобуса на 3-4 коляски, каковой в его парке отсутствует.

Кроме того, заявителю не вменяется осуществление коммерческой деятельности по предоставлению услуг по перевозкам пассажиров, багажа и грузов по заказам автомобильным транспортом (пп. 6 и 7 ч. 2 ст. 8 Закона № 294-ФЗ, пп. 19-21 Перечня работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, являющегося приложением к Правилам представления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 584), что влечет привлечение к ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.7.5-1 КоАП РФ, равно как и осуществление регулярных перевозок, что влечет привлечение к ответственности по ч. 1 ст. 14.1.2 КоАП РФ (с учетом п. 24 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Указанное само по себе свидетельствует о противоречивости позиции административного ответчика относительно осуществления музеем перевозочной деятельности.

Таким образом, суд находит оспариваемое предписание не соответствующим нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, что в силу взаимосвязанных положений п. 4 ч. 9 ст. 226, п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ является самостоятельным основанием для признания его незаконным.

Конституционным Судом РФ неоднократно (постановления № 3-П от 25.04.1995, № 11-П от 15.07.1999, № 4-П от 25.02.2004, № 7-П от 20.04.2009, № 27-П от 06.12.2011, № 16-П от 29.06.2012, № 15-П от 27.06.2013, № 29-П от 23.12.2013, № 12-П от 22.04.2014 и др.) формулировалась правовая позиция, согласно которой исходя из фундаментальных принципов верховенства права и юридического равенства нормативное правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретных нормативных положений или системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

В еще большей мере требованиям ясности, четкости и непротиворечивости должны отвечать ненормативные акты органов, осуществляющих публичные полномочия, наделенных правом давать обязательные для исполнения предписания (требования), адресованные конкретному лицу, поскольку последние, являясь мерой реагирования на нарушение закона (признаваемого таковым лицом, выдавшим предписание), содержит властное волеизъявление, носит обязательный характер, устанавливает определенный срок исполнения, порождает правовые последствия для лица, которому оно выдано, в том числе, в виде административной ответственности.

Таким образом, предписание (требование) должно отвечать принципам конкретности и исполнимости, содержать четкое указание на выявленное нарушение, не допускать двусмысленного толкования при исполнении, поскольку любая неопределенность (двусмысленность, недосказанность, несогласованность и т.п.) будет создавать юридические предпосылки для признания лица, которому оно адресовано, не выполнившим предписание (требование) и, как следствие, влекущим соответствующие негативные последствия. При этом лицо, которому адресовано неопределенное предписание (требование), с тем, чтобы избежать возможные негативные последствия, связанные с малейшим отступлением от них, заведомо вынуждено принимать избыточные меры, направленные на устранение выявленных нарушений (признаваемых таковыми лицом, выдавшим предписание).

Оспариваемое предписание, будучи обязательным для исполнения, содержит неопределенность, поскольку возлагает обязанность обеспечить соответствие работников «профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок и установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере транспорта, если иное не установлено федеральными законами».

Из указанного не усматривается, установлена или нет федеральным законом обязанность по обеспечению соответствия работников профессиональным и квалификационным требованиям применительно к конкретным фактическим обстоятельствам, установленным по результатам проверки заявителя и, соответственно, имеется ли у него такая обязанность, а если имеется, то к какой именно сфере его деятельности она применима: только к перевозочной деятельности либо ко всем правоотношениям, связанным с использованием транспортных средств (в том числе, для собственных нужд).

Соответственно, исполнение оспариваемого предписания может возлагать избыточные требования к музею, что является самостоятельным основанием для признания незаконным оспариваемого предписания и, как следствие, об удовлетворении заявленных требований на основании пп. «б» и «в» п. 3, п. 4 ч. 9 ст. 226, п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ.

Определяя способ восстановления нарушенного права, суд учитывает, что отмена оспариваемого предписания является способом восстановления нарушенных прав, не влечет выход за пределы заявленных требований.

В силу ч. 1 ст. 111 КАС РФ издержки, понесенные административным истцом, следует отнести на административного ответчика.

Настоящее решение не требует опубликования в официальном печатном издании.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 227, 228, 295-298 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административный иск удовлетворить.

Признать незаконным и отменить предписания № 17249 от 27.10.2017, вынесенное в адрес федерального государственного учреждения культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» государственным инспектором территориального отдела автотранспортного и автодорожного надзора по Республике Карелия Северного межрегионального управления Государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Марусевич Аленой Михайловной.

Взыскать с Северного межрегионального управления Государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу федерального государственного учреждения культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

Решение суда может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Карелия через Петрозаводский городской суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.В. Лазарева

Решение в окончательной форме принято 11.12.2017.

Последний день подачи апелляционной жалобы – 11.01.2018.