Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-78/2019 ~ М-59/2019 от 04.06.2019

дело № 3а-78/2019

Решение

Именем Российской Федерации

2 августа 2019 года                            город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Георгиновой Н.А.,

при секретаре Флоря Д.В.,

с участием прокурора Капустянской Г.В.,

административного истца Голятина В.С., представителя административного ответчика Мценского районного Совета народных депутатов Стребковой Д.Ю., действующей на основании доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда административное дело по административному исковому заявлению Голятина Василия Сергеевича к Мценскому районному Совету народных депутатов Орловской области о признании недействующим со дня принятия решения Мценского районного Совета народных депутатов от 28 февраля 2019 года № 299 «О внесении изменения в решение Мценского районного Совета народных депутатов от 24 ноября 2011 года № 64 «О Положении «О бюджетном процессе в Мценском районе»,

                    установил:

решением Мценского районного Совета народных депутатов Орловской области от 24 ноября 2011 года № 64, принятым на восьмом заседании названного районного Совета, утверждено Положение «О бюджетном процессе в Мценском районе» (далее - Положение о бюджетном процессе).

Решением Мценского районного Совета народных депутатов Орловской области от 28 февраля 2019 года № 299 «О внесении изменения в решение Мценского районного Совета народных депутатов от 24 ноября 2011 года № 64 «О Положении «О бюджетном процессе в Мценском районе», принятым на тридцать восьмом заседании названного районного Совета, абзац шестой части 4.1 статьи 72 Положения о бюджетном процессе изложен в следующей редакции: «При утверждении в первом чтении основных параметров бюджета района Мценский районный Совет народных депутатов не имеет права увеличивать доходы и дефицит бюджета района, если на эти изменения отсутствует положительное заключение главы администрации района» (пункт 1).

Пунктом 2 решения Мценского районного Совета народных депутатов от 28 февраля 2019 года № 299 предусмотрено, что оно вступает в силу с даты обнародования на официальном сайте администрации Мценского района.

Решение Мценского районного Совета народных депутатов Орловской области от 24 ноября 2011 года № 64 и решение Мценского районного Совета народных депутатов Орловской области от 28 февраля 2019 года № 299 размещены на официальном сайте администрации Мценского района Орловской области adm-mr.ru в разделе «Мценский Совет народных депутатов» подраздел «нормотворчество» соответственно 24 ноября 2011 года и 5 марта 2019 года.

Голятин В.С., являющийся депутатом Мценского районного Совета народных депутатов, обратился в Орловский областной суд с административным исковым заявлением к Мценскому районному Совету народных депутатов о признании недействующим со дня принятия решения Мценского районного Совета народных депутатов от 28 февраля 2019 года № 299 «О внесении изменения в решение Мценского районного Совета народных депутатов от 24 ноября 2011 года № 64 «О Положении «О бюджетном процессе в Мценском районе», ссылаясь на то, что пункт 1 оспариваемого нормативного правового акта противоречит части 12 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статье 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушает его права как субъекта правотворческой инициативы, на внесение поправок, направленных на изменение основных параметров бюджета района, а также права жителей района.

По мнению Голятина В.С., оспариваемые положения нормативного правового акта неправомерно ограничивают права представительного органа местного самоуправления и расширяют полномочия главы местной администрации, предусматривая дополнительное условие внесения изменений в основные параметры бюджета при утверждении их в первом чтении, а именно получение положительного заключения главы администрации района.

Представитель Мценского районного Совета народных депутатов Стребкова Д.Ю. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Мценского районного Совета народных депутатов, соответствует действующему законодательству и не нарушает права административного истца.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетеля ФИО5, являющейся начальником финансового отдела администрации Мценского района, о порядке подготовки положительного заключения главы администрации района и об отсутствии достаточных средств для опубликования всех нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления, исследовав письменные материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Капустянской Г.В., полагавшей оставить заявленные требования без удовлетворения, и судебные прения, суд считает, что административный иск не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), его бюджетные полномочия устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации (части 1 и 3 статьи 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Пунктом 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пунктом 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района относятся к вопросам местного значения муниципального района и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Исходя из положений, содержащихся в пункте 2 части 10 статьи 35 и части 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункте 1 статьи 153 и пункте 1 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, тогда как исполнительно-распорядительные органы обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов, осуществляют иные полномочия, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

В силу пункта 5 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с поименованным кодексом.

Согласно пункту 4 статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются названным кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

В силу абзаца третьего пункта 1 статьи 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для местного бюджета муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

Применительно к рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой, статьей 201 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации.

Аналогичный порядок закреплен в части 1 статьи 15 Закона Орловской области от 26 декабря 2014 года № 1724-ОЗ «О бюджетном процессе в Орловской области».

Таким образом, анализ выше приведенных положений федерального законодательства свидетельствует о том, что установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, относится к вопросам местного значения муниципального района; органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Устав Мценского района Орловской области в части 1 статьи 39 предусматривает, что районный Совет народных депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Орловской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории района, решение об удалении главы района в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности районного Совета народных депутатов и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Орловской области, настоящим Уставом. Решения районного Совета народных депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принятое районным Советом народных депутатов решение нормативного характера, а также решение, затрагивающее права, свободы и обязанности человека и гражданина, направляется главе района для подписания и опубликования (обнародования) в течение 10 дней (часть 2 статьи 39 Устава Мценского района).

Муниципальные правовые акты района вступают в силу с момента их подписания, если иное не установлено в муниципальном правовом акте (часть 3 статьи 44 Устава Мценского района).

В судебном заседании установлено, что реализуя предусмотренные вышеуказанными нормативными правовыми актами полномочия, в рамках своей компетенции Мценский районный Совет народных депутатов принял Положение о бюджетном процессе, в который внесены изменения решением названного районного Совета от 28 февраля 2019 года № 299.

Согласно исследованному судом протоколу восьмого заседания Мценского районного Совета народных депутатов Орловской области от 24 ноября 2011 года, в нем приняли участие 16 из 19 избранных депутатов. Положение о бюджетном процессе в Мценском районе, поименованное в пункте 4 повестки дня заседания, принято депутатами единогласно, правомочным составом, в тот же день обнародовано путем размещения на официальном сайте администрации Мценского района Орловской области (т.1 л.д.175-183,184).

Как следует из протокола тридцать восьмого заседания Мценского районного Совета народных депутатов от 28 февраля 2019 года, в нем приняли участие 22 из 28 избранных депутатов. За принятие решения Мценского районного Совета народных депутатов Орловской области от 28 февраля 2019 года № 299 «О внесении изменения в решение Мценского районного Совета народных депутатов от 24 ноября 2011 года № 64 «О Положении «О бюджетном процессе в Мценском районе», поименованного в пункте 16 повестки дня заседания, проголосовал 21 депутат, один депутат проголосовал против принятия решения (т.1 л.д.187-196).

Суд, проанализировав положения Устава Мценского района Орловской области, Регламента Мценского районного Совета народных депутатов, исследовав представленный проект оспариваемого решения Мценского районного Совета народных депутатов от 28 февраля 2019 года № 299, пояснительные записки к нему, протокол заседания постоянных депутатских комиссией районного Совета от 22 февраля 2019 года, на котором комиссии после обсуждения единогласно поддержали предложенный проект нормативного правового акта (т.1 л.д.169-171, 174, т.2 л.д.33-43), текст оспариваемого нормативного правового акта, обнародованного путем размещения на официальном сайте администрации Мценского района 5 марта 2019 года, считает, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушена, его содержание соответствует проекту, за который проголосовали депутаты Совета большинством голосов при наличии кворума.

Исходя из разъяснений, изложенных в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», и принимая во внимание, что обнародование нормативного правового акта путем размещения полного текста Положения о бюджетном процессе и оспариваемого решения на официальном сайте администрации Мценского района обеспечило возможность ознакомления с содержанием этих актов не только участников бюджетного процесса, но и неопределенного круга лиц, суд пришел к выводу об отсутствии правовых основания для признания нарушенным порядка опубликования (обнародования) оспариваемого решения и вступления его в силу.

Проверив доводы Голятина В.С. о противоречии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству, суд считает их необоснованными в связи со следующим.

По убеждению суда, закрепленный в статье 72 Положения о бюджетном процессе в Мценском районе порядок рассмотрения проекта решения о бюджете районным Советом народных депутатов в редакции решения Мценского районного Совета народных депутатов от 28 февраля 2019 года № 299, не противоречит Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетному кодексу Российской Федерации, законодательству Орловской области, и соответствует принципам бюджетной системы, в том числе, принципам сбалансированности и достоверности бюджета.

Так, частью 2 статьи 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Вопреки доводам административного истца, положения, содержащиеся в оспариваемом решении, предупреждают возможность принятия представительным органом местного самоуправления произвольных, не имеющих экономического обоснования решений об увеличении доходов и дефицита бюджета района, в отсутствие положительного заключения главы администрации района, несущего ответственность за составление проекта бюджета, имеющего право в соответствии со статьями 154 и 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации определять основные параметры бюджета, вносить проект бюджета на утверждение представительного органа местного самоуправления, а также утверждать проект среднесрочного финансового плана муниципального образования, предусматривающий прогнозируемый общий объем доходов и расходов, дефицит местного бюджета, и направлять его в представительный орган одновременно с проектом местного бюджета.

Поскольку установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета отнесено федеральным законодателем к компетенции представительного органа муниципального образования, который предусмотрел такой порядок в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, то утверждения административного истца о принятии оспариваемого решения с превышением полномочий, предоставленных представительному органу местного самоуправления, и введении дополнительных условий, противоречащих части 12 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», судом отклоняются в силу их несостоятельности, поскольку основаны на неправильном толковании вышеприведенных законоположений федерального законодательства.

Таким образом, суд пришел к выводу о том, что существенных нарушений процедуры принятия решения от 28 февраля 2019 года № 299 не допущено, оно принято в рамках предоставленных Мценскому районному Совету народных депутатов полномочий, в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления, не содержит коррупциогенных факторов и не нарушает права административного истца как субъекта правотворческой инициативы.

Ссылка административного истца на нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав граждан Мценского района на правотворческую инициативу, отклоняется как несостоятельная, поскольку право на обращение в суд в интересах неопределенного круга лиц Голятину В.С. с учетом требований, содержащихся в статьях 40, 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не предоставлено.

При установленных обстоятельствах, свидетельствующих о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает необходимым отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований Голятина Василия Сергеевича к Мценскому районному Совету народных депутатов Орловской области о признании недействующим со дня принятия решения Мценского районного Совета народных депутатов от 28 февраля 2019 года № 299 «О внесении изменения в решение Мценского районного Совета народных депутатов от 24 ноября 2011 года № 64 «О Положении «О бюджетном процессе в Мценском районе», отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 6 августа 2019 года.

Председательствующий                 Н.А. Георгинова