Решение по делу № 2-694/2012 ~ М-784/2012 от 28.11.2012

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

дело № 2-694/2012    

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

21 декабря 2012 года

г.Славгород

Славгородский городской суд Алтайского края в составе:

Председательствующего судьи Щербина Е.В.

при секретаре              Максимец Е.А.,

с участием:

ст.помощника Славгородской межрайонной прокуратуры Хижняк Ольги Евгеньевны,

представителя Славгородского городского Собрания депутатов – Федчун Светланы Владимировны, действующей на основании доверенности от 31.12.2010 года №480/10 сроком до 31.12.2012 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Славгородского межрайонного прокурора, поданного в интересах неопределенного круга лиц о признании в части недействующим со дня принятия решение Славгородского городского Собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года «Нормы и Правила благоустройства территории муниципального образования город Славгорода Алтайского края»,

У С Т А Н О В И Л:

Славгородский межрайонный прокурор в порядке ст.45 ФЗ «О прокуратуре РФ» и ст.251 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия решение Славгородского городского Собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года «Нормы и Правила благоустройства территории муниципального образования город Славгорода Алтайского края» (далее Нормы и правила благоустройства).

В обоснование указал, что оспариваемое решение было принято Славгородским городским Собранием депутатов 21.08.2012 года и опубликовано в газете «Славгородские вести» №106 от 04.09.2012 года стр.3, №108 от 08.09.2012 года стр.3, №109 от 11.09.2012 года стр.3, №111 от 15.09.2012 года стр.3, №112 от 18.09.2012 года стр.3, №114 от 25.09.2012 года стр.3.

Прокурор полагает, что указанные Нормы и Правила благоустройства не в полной мере соответствуют требованиям действующего законодательства.

П.8.2.1 указанных Норм и Правил благоустройства установлено, что физические и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм, обеспечивают своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством, разделом 8 настоящих Правил и порядком сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления, утверждаемых органом местного самоуправления. Организация уборки иных территорий осуществляется органами местного самоуправления по соглашению со специализированной организацией в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете муниципального образования в соответствии со схемой генеральной очистки территории города.

Ст.7 Федерального закона от 10.01.2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В соответствии со ст.210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом и договором.

В силу ч.1 ст.2, ч.1 ст.3 ГК РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71) гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

С учетом изложенного, прокурор полагает, что случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

Согласно ст.13 Земельного кодекса РФ в целях охраны земель обязанность проводить мероприятия по ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель возлагается на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Прокурор полагает, что в силу указанных норм бремя содержания земельных участков, в том числе осуществление санитарной уборки и благоустройства территории данных участков, несут собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков (если иное не предусмотрено договором аренды). Следовательно, обязанность по обеспечению чистоты и порядка на территории городского округа, по мнению прокурора, возлагается на органы местного самоуправления, в ведении которых находятся вопросы организации сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов, вопросы организации благоустройства и озеленения территории городского округа.

Несмотря на указанное, положения Норм и Правил благоустройства возлагают на жителей муниципального образования город Славгород Алтайского края обязанность по очистке и уборке не принадлежащего им имущества – «прилегающих территорий». Однако, понятия «прилегающие территории» действующее федеральное законодательство не содержит.

Прокурор полагает, что из буквального толкования положений п.8.2.1 Норм и Правил благоустройства следует, что в данном случае речь идет о земельных участках, непосредственно примыкающих к территории частного домовладения, за пределами границ земельных участков, принадлежащих титульным собственникам на основании соответствующих документов. Следовательно, имеются ввиду земельные участки, не принадлежащие титульным домовладельцам, о чем также свидетельствуют положения абз.3 п.8.2.15 Норм и Правил благоустройства, следующим образом определяющим границы прилегающих территорий: а) на улицах с двухсторонней застройкой по длине занимаемого участка, по ширине – до оси проезжей части улицы или до середины улицы (зеленой части); б) на улицах с односторонней застройкой по длине занимаемого участка, по ширине – на всю ширину улицы, включая противоположный тротуар и 10 метров за тротуаром; в) владельцы угловых земельных участков (п.8.2.15, п. «а» и п. «б») и плюс длину занимаемого участка по перекрестку; г) на дорогах, подходах и подъездных путях к промышленным организациям, а также к жилым микрорайонам, карьерам, гаражам, складам и земельным участкам – по всей длине дороги, включая 10-метровую зеленую зону; д) на строительных площадках – территория не менее 15 метров от ограждения стройки по всему периметру; е) для некапитальных объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения – в радиусе не менее 10 метров.

Прокурор полагает, что вышеуказанные положения Норм и правил благоустройства не соответствуют действующему федеральному законодательству в целом, т.к. применимы для определения границ территорий, находящихся за пределами границ земельных участков, зданий, строений и сооружений, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве.

Перечень уборочных мероприятий приводится в п.п.8.3 и 8.4 Норм и Правил благоустройства. За нарушение указанных положений п.9.3 Норм и Правил благоустройства (нормативно-правового акта) предусмотрена ответственность.

Прокурор полагает, что работы, связанные с уборкой и содержанием прилегающей территории с учетом отсутствия определенных границ, о чем указано выше, являются по своему характеру достаточно трудозатратными и требуют значительных материальных вложений. И если работы, связанные с вывозом бытовых отходов и содержанием контейнерных площадок титульные домовладельцы обязаны совершать в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст.10) и Санитарными Правилами содержания территории населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88) (утвержденными Главным Государственным врачом СССР, Заместителем Министра здравоохранения СССР от 05.08.1988 года №4699-88), то работы по содержанию и уборке прилегающей территории федеральным законодательством на титульных домовладельцев законом не возложено. Титульные домовладельцы обязаны воздержаться от загрязнения прилегающей территории в связи с чем, обязаны: складировать бытовые отходы и мусор в специально оборудованных местах; обеспечить своевременный вывоз бытовых отходов; не допускать длительного (свыше 7 дней) хранения топлива, удобрений, строительных и других материалов на фасадной части прилегающей к домовладению территории; не допускать хранения техники, механизмов, автомобилей, в том числе разукомплектованных, на прилегающей территории; не допускать производства ремонта или мойки автомобилей, смены масла или технических жидкостей на прилегающей территории.

В связи с изложенным, прокурор полагает, что абзац 1 п.8.2.1 и абзац 3 п.8.2.15 Норм и Правил благоустройства не соответствует действующему законодательству, т.к. предусматривает возложение указанным муниципальным нормативно-правовым актом исполнение обязанностей по своевременной и качественной очистке и уборке прилегающих территорий на физических и юридических лиц, не имеющих на указанные территории права собственности или иных вещных прав.

Ссылаясь на положения ст.15 Конституции РФ (согласно которой органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ), ст.3 Конституции РФ (согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления), ст.7 Закона №131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (согласно которой муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ), прокурор просит: 1) признать недействующим со дня принятия нормативного правового акта абз.1 п.8.2.1 и абз.3 п.8.2.15 Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород (утвержденного решением Славгородского городского собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года) в части возложения указанным актом обязанностей по своевременной и качественной очистке и уборке прилегающих территорий на физических и юридических лиц, не имеющих на указанные территории права собственности или иных вещных прав;2) признать недействующим со дня принятия нормативного правового акта абзац 3 п.8.2.15 Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород (утвержденного решением Славгородского городского собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года) в части установления границ прилегающих территорий.

В судебном заседании ст.помощник прокурора Хижняк О.Е. на удовлетворении требований прокурора настаивает. Указала, что принятым нормативно-правовым актом затрагиваются и нарушаются интересы неопределенного круга лиц, на которых оспариваемым нормативным правовым актом необоснованно возлагается обязанность по уборке принадлежащих муниципалитету территорий, а за невыполнение указанной обязанности также предусмотрена ответственность.

Представитель Славгородского городского Собрания депутатов Федчун С.В. полагает заявление прокурора не подлежащим удовлетворению. Указала, что Нормы и Правила благоустройства территории муниципального образования город Славгород приняты в соответствии с действующим порядком, с предварительным проведением публичных слушаний, поступившие в ходе которых предложения населения были впоследующем учтены в тексте нормоакта. Кроме того, указала, что проект нормоакта предоставлялся для дачи заключения прокурору, однако никаких нарушений прокурором выявлено также не было.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявленных прокурором требований по следующим основаниям:

Согласно ст.34 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Во исполнение указанной нормы согласно ст.22 и ст.24 Устава муниципального образования городского округа город Славгород Алтайского края определяют, что городское Собрание депутатов Алтайского края является представительным органом муниципального образования город Славгород Алтайского края и входит в структуру органов местного самоуправления (ст.22). Собрание депутатов является постоянно действующим представительным органом городского округа, осуществляя свои полномочия и принимая свои решения в коллегиальном порядке; обладает правами юридического лица, действует на основании данного Устава, имеет печать, бланк со своим полным наименованием «Славгородское городское Собрание депутатов Алтайского края» (ст.24 Устава) (л.д.№72).

Ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься, в т.ч. проекты правил благоустройства территорий.

Аналогичное положение содержится в ст.17 Устава муниципального образования городского округа город Славгород Алтайского края (л.д.№70, оборот).

В силу ч.4 ст.28 Закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Из материалов дела следует, что в целях организации благоустройства и озеленения территории муниципального образования город Славгород, на основании положений ст.16 ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ст.17 Устава города, «Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Славгороде (принятого решением Славгородского городского Собрания депутатов за №35 от 17.05.2011 года, Славгородским городским собранием депутатов Алтайского края 22.05.2012 года было принято решение №42 «О проведении публичных слушаний по проекту «Норм и Правил благоустройства территорий муниципального образования город Славгород Алтайского края». При этом решено организовать комиссию, ответственную за организацию и проведение публичных слушаний (л.д.№50).

Согласно протоколу №2 от 15.06.2012 года заседания комиссии, ответственной за организацию и проведение публичных слушаний по проекту «Норм и Правил благоустройства территорий муниципального образования город Славгород Алтайского края», предложения по вопросу слушаний принимались до 14 июня 2012 года (л.д.№51-53).

Согласно п.5 ст.66 Устава города нормативное решение, принятое городским Собранием депутатов, направляется главе города либо исполняющему обязанности главы города, для подписания и обнародования.

Подписание и обнародование решений, принятых городским Собранием депутатов, подписание протоколов сессий и других документов относится к полномочиям главы города. Документы подписываются с указанием должности «глава города» (п.5 ст.44Устава города – л.д.№78).

Из материалов дела следует, что 21 августа 2012 года Славгородское городское собрание депутатов приняло решение за №61 «Об утверждении норм и правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород Алтайского края», которое подписано главой города Ушаневым А.М. (л.д.№54), избрание которого в качестве такового подтверждается решением Славгородского городского собрания депутатов за №8 от 26.03.2010 года «Об избрании главы города» (л.д.№62).

В соответствии с ч.3 ст.15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Ст.69 Устава муниципального образования городского округа «город Славгород» Алтайского края определено, что днём принятия муниципальных правовых актов считается дата их регистрации. Регистрация и присвоение порядковых номеров муниципальным правовым актам производится в день их подписания. Муниципальные правовые акты вступают в силу в день их принятия, если иной срок не установлен самим правовым актом, за исключением случая, оговоренного ч.2 ст.69 Устава (ч.1), согласно которому иные муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в газете «Славгородские вести» и (или) «Сборнике муниципальных правовых актов муниципального образования город Славгород Алтайского края», учреждаемых органами местного самоуправления (ч.2). Официальным опубликованием муниципальных правовых актов считается опубликование их полных текстов в газете «Славгородские вести» и (или) «Сборнике муниципальных правовых актов муниципального образования город Славгород Алтайского края». Датой официального опубликования признаётся дата первого опубликования полного текста (ч.4) (л.д.№26).

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

«Нормы и Правила благоустройства территории муниципального образования город Славгород Алтайского края» устанавливает правовые нормы в сфере благоустройства территории муниципального образования город Славгород (устанавливает требования к осуществлению благоустройства территории муниципального образования, предусматривающие закрепление за физическими и юридическими лицами территории, на которой они обязаны осуществлять уборку, а также деятельность по благоустройству и содержанию территории), обязательные для исполнения неопределенным кругом лиц, рассчитано на неоднократное применение, приняты в установленном порядке представительным органом местного самоуправления (утверждены решением Славгородского городского собрания депутатов №61), подписаны главой города, впервые опубликованы в газете «Славгородские Вести за №106 (14365) от 04.09.2012 года (л.д.№26).

Ст.251 ГПК РФ предоставляет гражданину, организации, считающим, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурору в пределах своей компетенции право обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Как разъяснено в п.17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 №13, от 09.02.2012 №3), при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: 1) полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; 2) форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; 3) предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя выполнение совокупности указанных условий Славгородским городским Собранием депутатов, принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что форма оспариваемого нормативного правового акта (решения Славгородского городского Собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года «Нормы и Правила благоустройства территории муниципального образования город Славгорода Алтайского края), а также правила введения его в действие Славгородским городским Собранием депутатов нарушены не были.

Вместе с тем, соглашаясь в части с доводами прокурора, принимая во внимание положения ч.3 ст.246 ГПК РФ (согласно которой суд не связан основаниями и доводами заявленных требований), суд приходит к выводу о том, что оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (п.24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48).

Обращаясь с требованиями о признании недействующим со дня принятия части нормативного правового акта - абзац 1 п.8.2.1 и абзац 3 п.8.2.15 и абзац 3 п.8.2.15 «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» (утвержденного решением Славгородского городского собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года) в части возложения указанным нормативным правовым актом обязанностей по своевременной и качественной очистке и уборке прилегающих территорий на физических и юридических лиц, не имеющих на указанные территории права собственности или иных вещных прав, и в части установления границ прилегающих территорий, прокурор указал на несоответствие указанных пунктов требованиям федерального законодательства, не предусматривающего право возлагать на основании муниципальных правовых актов обязанность по содержанию прилегающих территорий не на титульных владельцев таких территорий.

Суд полагает указанные доводы прокурора обоснованными и подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям:

Ст.72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации среди прочих относятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д»); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»).

Согласно ст.73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно ч.1 ст.132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с п.4 ст.7 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В этой связи является необоснованным довод представителя Славгородского городского Собрания депутатов Федчун С.В. о том, что оспариваемые прокурором пункты Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород, в том числе абзац 1 п.8.2.1 в части возложения указанным нормативным правовым актом обязанностей по своевременной и качественной очистке и уборке прилегающих территорий на физических и юридических лиц, не имеющих на указанные территории права собственности или иных вещных прав, и абзац 3 п.8.2.15 в части установления границ прилегающих территорий, принят в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Согласно п.3 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 года №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Ст.7 Федерального закона от 10.01.2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения городского округа отнесены организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В соответствии с пп.11, 24, 25 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного самоуправления относятся в том числе; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

Таким образом, обязанности по обеспечению чистоты и порядка на территории городского округа возлагаются на органы местного самоуправления, в ведении которых находятся вопросы организации сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов, вопросы организации благоустройства и озеленения территории городского округа.

Часть 2 ст.17 ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает право органов местного самоуправления поселений и городских округов в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения, включая вопрос организации благоустройства и озеленения территории городского округа.

Указанная норма предусматривает возможность органов местного самоуправления привлекать граждан и юридических лиц путем рекомендаций либо предложений, установление же обязанности на всех физических и юридических лиц без их конкретизации не предусмотрено.

Мероприятия, перечисленные в абзаце 1 п.8.2.1 решения Славгородского городского собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года «Об утверждении Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород», составляющие понятие содержания территорий для целей данных Правил, исходя из которого подлежит применению и толкованию абзац 3 п.8.2.15 указанного решения (в части установления границ прилегающих территорий), фактически относятся к выполнению функций собственника по содержанию имущества, поскольку влекут материальные затраты на их выполнение.

Утверждение представителя заинтересованного лица - Славгородского городского Собрания депутатов Федчун С.В. о том, что требования к содержанию прилегающих территорий заключаются лишь в обязанности содержать их в чистоте и порядке, то есть воздержаться от засорения соответствующих территорий (что не связано с несением финансовых затрат), не могут быть признаны состоятельными, поскольку из буквального толкования оспариваемого прокурором абзаца 1 п.8.2.1 решения Славгородского городского собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года «Об утверждении Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород», следует не обязанность воздерживаться от засорения прилегающих территорий, а обязанность по их уборке от мусора.

Определение п.25 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве полномочий органа местного самоуправления установление порядка участия собственников зданий (помещений) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий не означает возложение на указанных лиц обязанности содержания прилагающей территории без решения вопроса о компенсации возможных расходов.

Обязанность, предусмотренная оспариваемым абзацем 1 п.8.2.1 абзацем 3 п.8.2.15 «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» в отношении всех физических и юридических лиц без их конкретизации не предусмотрена действующим законодательством и влечет возникновение дополнительных имущественных расходов для этих лиц. При этом оспариваемые прокурором Правила вопрос о компенсации возможных расходов ответственных лиц не регулируют.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по закреплению собственных норм санитарно-эпидемиологического законодательства в муниципальных правовых актах, в частности, нормотворчества в области осуществления санитарно-защитных мероприятий, в том числе санитарной уборки территорий, прилегающих к земельному участку.

При нормативно-правовом регулировании порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий орган местного самоуправления должен учитывать и не нарушать иные требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного, жилищного.

Вопреки требованиям норм федерального законодательства «Нормы и Правила благоустройства территории муниципального образования город Славгород» возлагают на всех физических и юридических лиц без их конкретизации (т.е. в том числе на лиц, обязанность которых по уборке прилегающих территорий законодательством РФ и субъекта РФ не предусмотрена) обязанность по организации или производству работ по уборке прилегающих, т.е. непосредственно примыкающих к границам объектов недвижимости и объектов благоустройства, территорий.

Приказом РФ от 27.12.2011 года №613 утверждены «Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований». Указанные методические рекомендации раскрывают понятие «уборка территорий» как вид деятельности, связанный со сбором, вывозом в специально отведенные места отходов производства и потребления, другого мусора, снега, а также иные мероприятия, направленные на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охрану окружающей среды.

Неопределенность положений оспариваемого прокурором абзаца 1 п.8.2.1 «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» позволяет сделать вывод о том, что указанным пунктом выполнение обязанности по уборке прилегающих территорий возлагается на юридических лиц (включая ЖСК, ТСЖ, управляющих компаний, гаражных кооперативов, других хозяйствующих субъектов), физических лиц (включая владельцев частных домовладений), индивидуальных предпринимателей, в силу нормативного принуждения, тогда как законодатель исходит из добровольности участия в выполнении социально значимых работ.

В соответствии с п.1 ст.2, п.1 ст.3 Гражданского кодекса РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Согласно ст.71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

Суд полагает оспариваемый прокурором абзац 1 п.8.2.1 «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» противоречащим положениям ст.210 ГК РФ.

По общим правилам в соответствии со ст.210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

По смыслу названной нормы именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов. Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору.

Конкретизируя указанную норму, ст.42 Земельного кодекса Российской Федерации определяет, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В соответствии с ч.1 ст.13 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, помимо прочего, обязаны проводить мероприятия по защите земель от захламления отходами производства и потребления, а также ликвидировать последствия захламления земель.

По смыслу вышеуказанных положений гражданского и земельного законодательства бремя содержания земельных участков, в том числе бремя осуществления санитарной уборки, благоустройства территории земельных участков несут собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, если иное не предусмотрено законом или договором (в т.ч. договором аренды).

С учетом изложенного, возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по уборке прилегающих к из земельным участкам территорий, может быть осуществлено только на основании федерального закона либо на основании договора.

Из положений Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться только федеральными законами и уставами муниципальных образований, которые должны соответствовать федеральным законам. Соответственно, возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территорий, прилегающих к их земельным участкам, может быть осуществлено только на основании федерального закона либо на основании договора.

В соответствии с ч.2 ст.16 ФЗ от 29.12.2004 №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав данного дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие Жилищного кодекса РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.

Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в совместном Постановлении Пленумов Верховного Суда РФ №10 и Высшего Арбитражного Суда РФ №22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» в п.67 разъяснили, что если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. Собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме.

Аналогичные положения содержатся в ч.3 ст.16 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», предусматривающем на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме право любого уполномоченного указанным собранием лица вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

По смыслу ч.3 и 4 ст.16 указанного Вводного закона собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться земельным участком, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также указанных объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме.

В соответствии со ст.ст.39 и 156 ЖК РФ Правительство Российской Федерации постановлением №491 от 13.08.2006 года утвердило «Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме».

Подпункт «д» п.11 «Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме» согласуется с ч.1 ст.36 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой к общему имуществу в многоквартирном доме относятся, в частности, санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в данном доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения, земельный участок, на котором расположен данный дом и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке.

По смыслу положений ч.3 ст.161 ЖК РФ, п.16 «Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме» если собственниками принято решение о способе управления многоквартирным домом управляющей компанией, то надлежащее содержание общего имущества многоквартирного дома обеспечивается собственниками помещений путем заключения договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией.

Таким образом, в случае, если условия договора управления, утвержденного общим собранием собственников помещений многоквартирного дома, предусматривают выполнение управляющей компанией за счет платы собственников работ по уборке и содержанию придомовой территории, возложение на указанных лиц обязанности по содержанию прилегающей к дому территории является правомерным.

Кроме того, в соответствии со ст.25 Федерального закона от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны осуществлять санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия по обеспечению безопасных для человека условий труда и выполнению требований санитарных правил и иных нормативных правовых актов Российской Федерации к производственным процессам и технологическому оборудованию, организации рабочих мест, бытовому обслуживанию работников.

Ст.39 вышеуказанного Федерального закона установлено, что соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 сентября 2001 г. №23 были утверждены санитарные правила «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов. СП 2.3.6.1066-01», которыми предусмотрено, что соблюдение данных санитарных правил является обязательным для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (п.2.3.5), для организаций торговли установлено, что территория организации торговли и примыкающая к ней по периметру благоустраивается и содержится в чистоте (п.2.8), продавец (владелец) мелкорозничной сети обеспечивает содержание палатки, киоска, автофургона, тележки, лотка, а также окружающей территории в чистоте (п.9.12), а руководитель организации торговли обеспечивает своевременный вывоз мусора (п.14.1).

Таким образом, суд полагает, что вопреки нормам федерального законодательства, не предусматривающего возможность возложения органами местного самоуправления на всех юридических лиц и физических лиц исполнение обязанности по санитарному и иному содержанию, благоустройству территорий (земельных участков), находящихся в государственной или муниципальной собственности, право пользования, иные вещные права на которые юридические и физические лица не имеют, городское Собрание депутатов возложило на физических и юридических лиц (независимо от их организационно-правовой формы) без их конкретизации, обязанность за счет собственных средств обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку территорий за пределами внешних границ земельных участков, зданий и сооружений, принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве.

Оспариваемый прокурором абзац 1 п.8.2.1 «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» (утвержденных решением Славгородского городского собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года) является неопределенным относительно категорий физических и юридических лиц, на которых указанным нормативным правовым актом возлагается обязанность по уборке прилегающих территорий.

В п.25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Суд считает, что по своему содержанию оспариваемый абзац 1 п.8.2.1 и абзац 3 п.8.2.15 Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород (утвержденного решением Славгородского городского собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года) во взаимосвязи с иными пунктами Правил допускает толкование, позволяющее считать, что исключительно все юридические лица независимо от их правового статуса и форм хозяйственной деятельности, физические лица, индивидуальные предприниматели, не имеющие на каком-либо праве имущество (территорию), прилегающее к принадлежащему им земельному участку (объекту), должны в полном объеме исполнять обязанности собственника данного имущества (территории) по его содержанию, что противоречит федеральному закону.

Неоднозначное толкование п.8.2.1 Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород в силу его правовой неопределенности и двусмысленности является основанием для того, чтобы признать его недействующим в полном объеме в соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ, содержащимися в п.25 Постановления от 29 ноября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Федеральный закон от 19.06.2004 №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в п.9 ст.2 определяет, что под территориями, непосредственно прилегающими к зданиям и другим объектам, понимаются земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

Оспариваемыми прокурором наряду с абзацем 1 п.8.2.1 положениями абзаца 3 п.8.2.15 «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» определены границы прилегающих территорий: а) на улицах с двухсторонней застройкой по длине занимаемого участка, по ширине – до оси проезжей части улицы или до середины улицы (зеленой части); б) на улицах с односторонней застройкой по длине занимаемого участка, по ширине – на всю ширину улицы, включая противоположный тротуар и 10 метров за тротуаром; в) владельцы угловых земельных участков (п.8.2.15, п. «а» и п. «б») и плюс длину занимаемого участка по перекрестку; г) на дорогах, подходах и подъездных путях к промышленным организациям, а также к жилым микрорайонам, карьерам, гаражам, складам и земельным участкам – по всей длине дороги, включая 10-метровую зеленую зону; д) на строительных площадках – территория не менее 15 метров от ограждения стройки по всему периметру; е) для некапитальных объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения – в радиусе не менее 10 метров.

Указанный абз.3 п.8.2.15 «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» является частично несоответствующим федеральному законодательству, поскольку установленные в нем нормы относительно границ прилегающих территорий, помимо определенных Славгородским городским Собранием депутатов в рамках предусмотренных законом его полномочий границ прилегающих территорий для некапитальных объектов торговли, в противоречие с нормами действующего определяют также и границы территорий, находящихся за пределами границ земельных участков, зданий и сооружений, принадлежащих на праве собственности или ином вещном праве иным категориям граждан и юридических лиц.

Ссылку представителя заинтересованного лица - Славгородского городского Собрания депутатов Федчун С.В. на Методические рекомендации (утвержденные Приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2011 года №613) по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований в обоснование законности оспариваемых прокурором положений Правил, суд находит несостоятельной, поскольку в силу верховенства закона указанные методические рекомендации не имеют приоритета перед федеральными законами.

По этому же основанию несостоятельны доводы представителя заинтересованного лица - Славгородского городского Собрания депутатов Федчун С.В. на заключение прокурора на проект оспариваемых Правил.

В остальной части положения «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» (утвержденных решением Славгородского городского собрания депутатов №61 от 21.08.2012 года) не противоречат действующему законодательству.

В соответствии с ч.2 ст.253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Оспариваемые прокурором абзац 1 п.8.2.1 и частично абз.3 п.8.2.15 «Норм и Правил благоустройства территории муниципального образования город Славгород» должны быть признаны недействительными и не подлежащим применению с 04.09.2012 года, т.е. с момента их первичного опубликования, а заявление прокурора в данной части подлежит удовлетворению.

Согласно ч.3 ст.253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Поскольку ответчик как орган местного самоуправления освобожден от уплаты госпошлины на основании подп.19 п.1 ст.333.36 НК РФ, госпошлина взысканию с него не подлежит.

Руководствуясь ст.ст.194-199, 258 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░.

░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░ 04.09.2012 ░░░░ ░░░░░ 1 ░.8.2.1 ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ №61 ░░ 21.08.2012 ░░░░ «░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░» ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░ ░░░, ░░ ░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░ ░░░░ ░░░░░░ ░░░░.

░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░ 04.09.2012 ░░░░ ░░░░░ 3 ░.8.2.15 ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ №61 ░░ 21.08.2012 ░░░░ «░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░» ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░, ░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░.

░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░░░░.

░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░ «░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░».

░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░.

░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ 26.12.2012 ░░░░.

░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░: ░.░.░░░░░░░