Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-145/2021 ~ М-23/2021 от 18.01.2021

Дело № 3а-145/2021

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

9 марта 2020 года                                     город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Майоровой Л.В.,

при секретаре судебного заседания Трухановой А.И.,

с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Дорогавцевой И.В.,

представителя административных истцов Ештокиной Н.В., представителя Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области Евсеевой И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело № 3а-145/2021 по административному исковому заявлению Никульникова Сергея Александровича, Никульниковой Тамары Павловны, Позднякова Александра Андреевича к Управлению по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области о признании недействующими отдельных положений приказа Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области от 8 октября 2020 года № 237 «О включении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия»,

установил:

приказом Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области (далее по тексту – Управление) от 8 октября 2020 года № 237 «О включении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия» (далее по тексту – Приказ № 237) в перечень выявленных объектов культурного наследия включены следующие объекты:

<...>

<...>

<...>

<...>

<...>

<...>

Никульников С.А., Никульникова Т.П., Поздняков А.А. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании Приказа № 237 недействующим со дня его принятия в части включения в перечень выявленных объектов культурного наследия дома жилого <...>

В обоснование заявленных требований указывают, что являются собственниками жилых и нежилых помещений указанного жилого дома, <...>.

В связи с принятием оспариваемого приказа на них возлагаются дополнительные предусмотренные законом ограничения и обязанности по содержанию данного объекта, требующего значительных материальных затрат.

Полагают, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не соблюдена процедура по выявлению объекта культурного наследия и включению его в перечень, предусмотренная Федеральным законом № 73-ФЗ от 25 июня 2002 года «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Порядком проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года № 1905, поскольку отсутствуют сведения о проведении обследования данного объекта, проведению работы по выявлению его историко-культурной ценности, исследовании каких-либо архивных документов, печатных изданий, фотовидеоматериалов.

Ссылаются на то, что с момента постройки здания произошло его существенное видоизменение, исторические элементы здания утрачены, его облик значительно видоизменен, поэтому его уникальная историческая ценность не подтверждена.

Кроме того, указывают, что оспариваемый приказ не прошел независимую антикоррупционную экспертизу и не опубликован в установленном порядке.

В судебном заседании представитель административных истцов Никульникова С.А., Никульниковой Т.П., Позднякова А.А. – Ештокина Н.В. заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области Евсеева И.Н. административный иск считает необоснованным и не подлежащим удовлетворению, поскольку Управлением в установленном законом порядке, предусмотренном Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Законом Орловской области от 3 июля 2014 года № 1637-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Орловской области», приказом Управления от 4 августа 2020 года № 108 «Об утверждении Порядка организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия» принято заявление <...> И.Е. об обнаружении объекта культурного наследия, которое рассмотрено на заседании научно-методического совета при Управлении, на основании которого оспариваемым приказом объект по адресу: <...> включен в перечень выявленных объектов культурного наследия. Данный объект 13 октября 2020 года дополнен в Перечень, который размещен в информационной системе «Портал Орловской области» в разделе «Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Орловской области». Решение о включении выявленного объекта в реестр не принималось и должно быть принято в срок не более одного года со дня включения объекта в указанный перечень на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетелей <...> В.А., <...> С.В., <...> И.Е., изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Дорогавцевой И.В., полагавшей необходимым признать оспариваемый нормативный правовой акт не действующим со дня его принятия, суд считает административное исковое заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ).

Согласно положениям статьи 16.1 названного Федерального закона № 73-ФЗ региональные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 этого Закона и Порядком проведения работ по их выявлению и государственному учету, установленному федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Федеральный орган охраны объектов культурного наследия, муниципальный орган охраны объектов культурного наследия, физическое или юридическое лицо (далее - заявитель) вправе направить в региональный орган охраны объектов культурного наследия заявление о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в реестр с приложением сведений о местонахождении объекта (адреса объекта или при его отсутствии описания местоположения объекта) и его историко-культурной ценности.

Региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации в региональном органе охраны объектов культурного наследия указанного заявления работу по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия.

Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

По истечении срока, установленного пунктом 3 настоящей статьи, региональный орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении указанного объекта в данный перечень и в срок не более трех рабочих дней со дня принятия решения информирует о принятом решении заявителя с приложением копии такого решения.

Порядок формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в указанный перечень, устанавливаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Формирование и ведение перечня выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляются региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Региональный орган охраны объектов культурного наследия исключает выявленный объект культурного наследия из перечня выявленных объектов культурного наследия на основании решения о включении такого объекта в реестр или об отказе во включении такого объекта в реестр, принятого в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона № 73-ФЗ после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года № 1905 утвержден Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (далее - Порядок), который определяет процедуру проведения таких работ.

Включение объекта в список объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, осуществляется региональным органом охраны объектов культурного наследия на основании заявления, оформленного в соответствии с пунктами 2 - 6 Порядка (пункт 8).

Согласно пункту 2 Порядка региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Организация проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, может осуществляться также иными заинтересованными физическими или юридическими лицами.

Перечень подлежит размещению на официальном сайте регионального органа охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 3).

Основанием для исключения объекта из перечня выявленных объектов культурного наследия является решение соответствующего органа охраны объектов культурного наследия о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр) или об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр (пункт 8).

Статьей 6 Закона Орловской области от 3 июля 2014 г. № 1637-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Орловской области» к полномочиям областного органа охраны объектов культурного наследия относятся принятие решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении указанного объекта в данный перечень и информирование о принятом решении заявителя с приложением копии такого решения (пункт 6); формирование и ведение перечня выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Орловской области (пункт 14).

В соответствии с подпунктом 30 пункта 5 Положения об Управлении по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 25 февраля 2019 года № 96, Управление принимает решение о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия либо от отказе во включении указанного объекта в данный перечень, а также информирует заявителя о принятом решении в письменной форме (с приложением копии решения) (т. 1 л.д. 222-235).

В целях реализации указанных полномочий в пределах своей компетенции Управлением по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области принят оспариваемый приказ № 237 от 8 октября 2020 года «О включении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия» (т. 1 л.д. 189-190).

Основанием для принятия названного приказа явилось поступившее в Управление заявление <...> И.Е. от 22 сентября 2020 года (т. 2 л.д. 12-26), которое рассмотрено в соответствии с Порядком организации по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, утвержденным приказом Управления от 4 августа 2016 г. № 108 (т. 1 л.д. 191-199).

7 октября 2020 г. состоялось заседание научно-методического совета по объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), решением которого рекомендовано Управлению включить в ЕГРОК ряд объектов, в том числе по адресу: <...> (т. 1 л.д. 211-212, 213-221).

Работа данного Совета проведена на основании Положения, утвержденного приказом Управления от 28 ноября 2016 г. № 180 (т. 1 л.д. 200-211).

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, подтверждающие обоснованность включения дома жилого, расположенного по адресу: <...> в перечень выявленных объектов культурного наследия, в том числе: заявление <...> И.Е. об обнаружении объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, содержащее фото и текстовые материалы (т. 2 л.д. 12-26); показания свидетеля <...> И.Е., представившего суду свою научную работу «Пространство Орла как художественное целое. История формирования городского ландшафта XVIII – сер. XX вв.», содержащее упоминание об указанном жилом доме и его фотографию (т. 2 л.д. 35-40); протокол заседания научно-методического совета по объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) от 7 октября 2020 года; а также показания свидетелей <...> В.А. и <...> С.В., являющихся членами научно-методического совета, суд приходит к выводу о том, что включение спорного жилого дома в перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) не является произвольным и не противоречит требованиям, предъявляемым законодателем к принятию такого вида актов.

Проанализировав содержание оспариваемого Приказа, суд приходит к выводу о том, что он обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с включением объектов в перечень выявленных объектов культурного наследия. С данным выводом согласуется и позиция Главного правового управления администрации Губернатора и Правительства Орловской области от 20 февраля 2021 года № 2-12/260, представленная административным ответчиком суду в ходе рассмотрения дела (т. 2 л.д. 3-5).

Согласно пункту 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Процедура принятия и опубликования нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области регламентирована Законом Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» (далее - Закон Орловской области № 319-ОЗ).

Статьей 53.1 Закона Орловской области № 319-ОЗ предусмотрено, что органы исполнительной государственной власти специальной компетенции области принимают приказы в пределах полномочий данных органов. Принятие приказа органа исполнительной государственной власти специальной компетенции области осуществляется путем его подписания руководителем органа исполнительной государственной власти специальной компетенции области, принимающего данный приказ.

В силу статьи 53.2 Закона Орловской области № 319-ОЗ нормативные правовые акты органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области подлежат регистрации в реестре нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области (часть 1).

Нормативные правовые акты органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, не прошедшие предусмотренной настоящей статьей регистрации, не применяются (часть 2).

Нормативные правовые акты органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию (часть 3).

Статьей 56 Закона Орловской области № 319-ОЗ предусмотрено, что официальным опубликованием нормативных правовых актов области считается публикация их полного текста в газете «Орловская правда», а также в официальных электронных источниках опубликования нормативных правовых актов Орловской области.

Официальными электронными источниками опубликования нормативных правовых актов Орловской области являются государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области - публичный информационный центр» (http://orel-region.ru), портал Министерства юстиции Российской Федерации «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф), интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации) «Законодательство России» и «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Датой официального опубликования нормативного правового акта области считается дата первой публикации его текста в одном из источников официального опубликования нормативных правовых актов Орловской области.

В судебном заседании установлено, что Приказ № 237 не зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области.

Кроме того, административным ответчиком не оспаривалось то обстоятельство, что Приказ № 237 официально не опубликован.

Размещение обновленной информации с учетом объектов, поименованных в Приказе № 237, в Перечне выявленных объектов культурного наследия на странице Управления в государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области - публичный информационный центр», не может подменять собой установленный порядок введения в действие нормативного правового акта. Подобный способ легализации нормативного правового акта, для которого необходима обязательная регистрации в реестре нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области и официальное опубликование, не предусмотрен законодательством Орловской области.

Официальным опубликованием считается размещение зарегистрированного в реестре нормативных правовых актов текста приказа в подразделе «Официальное опубликование нормативных правовых актов» раздела Портала «Законодательство», что следует из пункта 2.3 Положения о порядке представления правовых актов Орловской области в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области, утвержденного Указом Губернатора Орловской области от 10 декабря 2014 года № 480 «О межведомственном взаимодействии при представлении правовых актов Орловской области для размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), а также представлении их в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области».

В пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», содержатся разъяснения о том, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

С учетом изложенного, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый Приказ № 237 подлежит признанию не действующим со дня его принятия, поскольку как не вступивший в силу он не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Никульникова Сергея Александровича, Никульниковой Тамары Павловны, Позднякова Александра Андреевича удовлетворить.

Признать приказ Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области от 8 октября 2020 года № 237 «О включении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия» не действующим с момента его принятия.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в Государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр», в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области в пользу Никульникова Сергея Александровича расходы по уплате государственной пошлины в размере <...> рублей.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 19 марта 2021 года.

Председательствующий              Л.В. Майорова