Решение по делу № 66а-351/2020 от 13.04.2020

№ 66а-351/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                          2 июня 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А,

судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А,

с участием прокурора Парфеновой Е.Г,

при секретаре Швец К.М,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-8/2020 по апелляционным жалобам Петрозаводского городского Совета, Администрации Петрозаводского городского округа на решение Верховного Суда Республики Карелия от 6 февраля 2020 года по административному иску индивидуальных предпринимателей Горлова А.Ю. и Тренькина Н.А. о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета 27 сессии 27 созыва от 3 июня 2014 года №27/27-414 «Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе», которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя Петрозаводского городского Совета Бурлаковой В.Л. и представителя Администрации Петрозаводского городского округа Слабко К.Ю, настаивавших на доводах жалоб, Тренькина Н.А. и представителя административных истцов Манышевой О.И, возражавших против удовлетворения жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

3 июня 2014 года Петрозаводским городским Советом 27 сессии 27 созыва принято решение №27/27-414 «Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе» (далее Решение).

Пунктом 1 Решения утверждены Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе (далее Правила) (том 1, л.д.23-27).

Раздел 4 Правил посвящён вопросам содержания объектов благоустройства городских территорий.

Абзац 3 пункта 1 статьи 17 данного раздела Правил устанавливает:

«Не допускается размещение некапитальных нестационарных сооружений под козырькам вестибюлей, в арках зданий, на газонах, площадках (детских, отдыха, спортивных, транспортных стоянок), в охранной зоне водопроводных и канализационных сетей, трубопроводов, а также ближе 25 м – от вентиляционных шахт, 20 м – от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м – от ствола дерева.».

Данная норма со дня введения её в действие изменений не претерпела и действует по настоящее время.

Индивидуальные предприниматели Горлов А.Ю, Тренькин Н.А. обратились в Верховный Суд Республики Карелия с административным иском, в котором, с учётом уточнения требований, заявленных в порядке, предусмотренном статьёй 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просили признать не действующим абзац третий пункта 1 статьи 17 решения от 3 июня 2014 года №27/27-414 в части запрета размещения некапитальных нестационарных сооружений на газонах, ближе 20 м – от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м – от ствола дерева.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 6 февраля 2020 года административное исковое заявление Горлова А.Ю, Тренькина Н.А. удовлетворено частично: суд признал не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац третий пункта 1 статьи 17 Правил в части слов «20 м – от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м – от ствола дерева», в удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано (том 2, л.д.201-209).

В апелляционной жалобе Петрозаводский городской Совет просит решение в части удовлетворения требований отменить и принять новое об отказе в удовлетворении иска в этой части (том 3, л.д.1-6, л.д.32-37).

Ответчик указывает, что в обжалуемом судебном постановлении нет ссылок на нормы, на соответствие которым проверялся оспариваемый нормативный правовой акт и которым он не соответствует ввиду установления законодательного запрета на урегулирование вопросов размещения нестационарных торговых объектов как элементов благоустройства правилами благоустройства территории муниципальных образований. Отсутствуют основания полагать, что оспариваемой нормой вводятся несоразмерные ограничения нестационарной торговли, создаются произвольные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Администрация Петрозаводского городского округа также высказала своё несогласие с принятым судом первой инстанции судебным решением (том 3, л.д.17-20), в обоснование доводов апелляционной жалобы указав, что фактически суд пришёл к выводу о невозможности органа местного самоуправления как источника первичного нормотворчества создавать нормы и правила, относящиеся к предмету его ведения, однако отсутствующие (аналогичные) в нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу; оспариваемые нормы не содержат абсолютного (недифференцированного) запрета на размещение нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа, предполагая лишь ограничения в их размещении с точки зрения задач обустройства комфортной среды обитания городского сообщества в данном муниципальном образовании; нестационарные торговые объекты являются некапитальными нестационарными строениями и сооружениями, в связи с чем вопросы их размещения как элементов благоустройства могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, доказательств уважительности причин неявки, ходатайств об отложении судебного заседания не представили, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, выслушав объяснения участников процесса, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Суд первой инстанции, удовлетворяя частично административное исковое заявление, ссылаясь на положения части 4 статьи 7, пункта 19 части 1 статьи 14, части 1 статьи 20, абзаца 21 части 1 статьи 2, части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положения Федерального закона от 29 декабря 2017 года №463-ФЗ «О внесении и изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 30 ноября 2011 года №361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», статей 15, 64 Устава муниципального образования Петрозаводский городской округ, пришел к выводу о принятии оспариваемых в части Правил с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку подготовки, принятия и введения его в действие, опубликования.

Также суд указал, что судебная проверка соблюдения процедуры принятия и опубликования оспариваемого акта ранее осуществлена Петрозаводским городским судом в порядке судебного нормоконтроля по заявлению закрытого акционерного общества «Тандер» в рамках гражданского дела 2-5834/15-24, решение по которому вступило в законную силу.

Удовлетворяя административное исковое заявление о признании не действующим абзаца третьего пункта 1 статьи 17 Правил в указанной части, суд пришёл к выводу о принятии в этой части оспариваемого нормативного правового акта с нарушением компетенции, превышением пределов полномочий ответчика.

В основу отказа в удовлетворении административного иска в остальной части судом положен вывод о том, что установление в Правилах запрета на размещение нестационарных объектов мелкорозничной торговли на газонах является воспроизведением положений, закреплённых в нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу.

Соглашаясь с решением суда по существу, судебная коллегия полагает возможным отметить следующее.

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 28 июня 2017 года №2582 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа, в соответствии с которой, помимо прочего, утверждены места размещения нестационарных торговых объектов, расположенных по адресу: г.Петрозаводск, пр.Ленина, дом №23 и у дома №25/ул.Герцена у дома №41 (строки №№178, 179).

Арендаторами земельных участков под размещение указанных нестационарных торговых объектов являются административные истцы, с которыми заключены соответствующие договоры аренды от 25 марта 2011 года № и от 25 июля 2006 года №.

На основании решения комиссии Администрации Петрозаводского городского округа по вопросам внесения изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского круга от 10 августа 2019 года (протокол заседания комиссии №2) внесены изменения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа, в частности: исключены из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа следующие нестационарные торговые объекты:

- пр.Ленина, д. 23, киоск по продаже сувенирной продукции (место размещения – нестационарный торговый объект находится в границах 20-метровой зоны от окон жилых помещений многоквартирного дома №23 по пр.Ленина) (арендатор Тренькин Н.А.),

- пр.Ленина, д. 25/ ул.Герцена, павильон по продаже цветочной продукции (место размещения – нестационарный торговый объект находится в границах 20-метровой зоны от окон жилых помещений многоквартирного дома №13 по пр.Энгельса, в границах газона, в границах «Центрального сквера» (арендатор Горлов А.Ю.).

Таким образом, административные истцы являются участниками правоотношений, урегулированных оспариваемой нормой, которая к ним применена, в связи с чем имеют правовой интерес в её оспаривании.

В соответствии с пунктом 25 части 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) к вопросам местного значения относится утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.

Пункт 25 статьи 14 Устава Петрозаводского городского округа утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа также относит к вопросам местного значения муниципального образования Петрозаводский городской округ.

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Петрозаводский городской Совет в силу статей 15, 64 Устава Петрозаводского городского округа является представительным органом местного самоуправления, к исключительным полномочиям которого отнесено принятие общеобязательных правил по вопросам местного значения.

В силу пункта 11 части 10 статьи 35, части 1 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства на территории муниципального образования и внесение в них изменений является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования.

Таким образом, утверждение Правил благоустройства относится к исключительной компетенции представительного органа, т.е. Петрозаводского городского Совета.

При этом представительный орган местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории городского поселения и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проверяя компетенцию Петрозаводского городского Совета по введению оспариваемого правового регулирования, судебная коллегия учитывает, что согласно абзацу 22 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В силу пункта 5.2 Методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утверждённых Приказом Минстроя России от 13 апреля 2017 года № 711/пр (далее Методические рекомендации) в состав правил благоустройства рекомендуется включать порядок содержания и эксплуатации объектов благоустройства, а согласно подпункту 12.1.1. этих же Методических рекомендаций Правила содержания объектов благоустройства рекомендуется включать в качестве раздела в правила по благоустройству.

Оспариваемая норма Правил находится в разделе 4 «Правила содержания объектов благоустройства городских территорий».

В силу пункта 1.3 Методических рекомендаций к объектам благоустройства относятся территории различного функционального назначения, на которых осуществляется деятельность по благоустройству, а пункт 1.4 Методических рекомендаций некапитальные нестационарные сооружения относит к элементам благоустройства.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ правила могут регулировать, в том числе вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в связи с чем правила могут содержать нормативное регулирование по вопросу размещения некапитальных нестационарных сооружений, как элементов благоустройства территории.

Такое нормативное регулирование не внедряется в компетенцию исполнительного органа местного самоуправления, утверждающего схему размещения нестационарных торговых объектов, регулирующую иные правоотношения, нежели Правила благоустройства территории городского округа.

Принимая во внимание, что оспариваемое решение вместе с приложениями опубликовано в периодическом печатном издании Петрозаводского городского Совета – «Информационный бюллетень» № 78 от 11 июня 2014 года; учитывая, что процедура принятия данного решения проверена судом в рамках рассмотрения другого дела, решение по которому вступило в законную силу, и каких-либо нарушений процедуры судом не установлено; судебная коллегия соглашается с выводом суда о принятии оспариваемого решения уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением порядка принятия и введения его в действие.

Проверяя оспариваемую норму на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия принимает во внимание следующее.

Пунктом 7 статьи 3 Правил предусмотрено, что некапитальные нестационарные сооружения – сооружения, не предусматривающие устройство заглубленных фундаментов и подземных сооружений (в том числе объекты мелкорозничной торговли, бытового обслуживания и питания, остановочные павильоны, наземные туалетные кабины, боксовые гаражи).

Согласно подпункту 6.10.2. Методических рекомендаций некапитальные нестационарные сооружения рекомендуется размещать на территориях муниципального образования, таким образом, чтобы не мешать пешеходному движению, не ухудшать визуальное восприятие среды населённого пункта и благоустройство территории и застройки. Сооружения предприятий мелкорозничной торговли, бытового обслуживания и питания рекомендуется размещать на территориях пешеходных зон, в парках, садах, на бульварах населённого пункта.

На территориях жилого назначения и территориях рекреационного назначения возможно размещение некапитальных нестационарных сооружений (пункты 8.4, 9.7, 9.17 Методических рекомендаций).

Данным нормативным регулированием сформулированы основные подходы к размещению некапитальных нестационарных сооружений.

Оспариваемая норма воспроизводит аналогичное регулирование, содержавшееся в подпункте 2.10.2.1. Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 613; апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 года № АПЛ15-557 признаны недействующими со дня вынесения апелляционного определения указанные Методические рекомендации.

Вместе с тем, признание не действующими Методических рекомендаций по мотиву неопубликования данного нормативного правового акта само по себе не свидетельствует о противоречии его предписаний действующим нормам, имеющим большую юридическую силу.

Действующие Методические рекомендации, утверждённые Приказом Минстроя России от 13 апреля 2017 года № 711/пр, действительно не содержат оспариваемого нормативного регулирования, что не является препятствием для введения такого регулирования представительным органом местного самоуправления, к компетенции которого отнесён данный вопрос.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда, что установление императивного запрета размещения некапитальных нестационарных сооружений на газонах соответствует федеральному законодательству.

Так, согласно пункту 6.2. национального стандарта Российской Федерации «Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли» ГОСТ Р 54608-2011 (утверждён и введён в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 декабря 2011 года № 742-ст; далее - ГОСТ Р 54608-2011) не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли в арках зданий, на газонах, цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных) на расстоянии менее 5 м от окон зданий и витрин стационарных торговых объектов.

Пункт 4 статьи 16.1ункт 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» действительно указывает на применение национальных стандартов и сводов правил на добровольной основе, что само по себе не лишает такие стандарты нормативного характера для участников регулируемых им правоотношений, в добровольном порядке принявших обязательства по их соблюдения.

При этом такое правовое регулирование не препятствует представительному органу местного самоуправления придать установленным национальным стандартом нормам общеобязательный характер на территории муниципального образования, в том числе и в Правилах благоустройства территории.

Таким образом, запрет размещения некапитальных нестационарных сооружений на газонах соответствует действующему федеральному нормативному регулированию.

Судебная коллегия согласна и с решением суда в части удовлетворения исковых требований, исходя из следующего.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года № 3273-О указано, что отношения в сфере благоустройства имеют комплексный, межотраслевой характер, в связи с чем соответствующие правовые нормы закреплены в земельном, градостроительном законодательстве, а также в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, экологической и пожарной безопасности. Вместе с тем решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления городского округа, по сути, неограниченных регулятивных полномочий.

Из данного Определения Конституционного Суда Российской Федерации следует, что представительный орган местного самоуправления не вправе в качестве первоисточника вводить в правовое регулирование вопросов благоустройства территории такие нормы, которые фактически лишают субъектов предпринимательской деятельности право ею заниматься, при этом такие запреты непосредственно не связаны с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержатся в отраслевом (специальном) законодательстве.

Федеральное законодательство не содержит запрета размещения некапитальных нестационарных сооружений ближе 20 м – от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м – от ствола дерева.

Как указано выше, пункт 6.2. ГОСТ Р 54608-2011 содержит запрет на размещение объектов мелкорозничной торговли на расстоянии менее 5 м от окон зданий и витрин стационарных торговых объектов.

Пунктом 6.1. ГОСТ Р 54608-2011 установлено, что размещение объектов мелкорозничной торговли осуществляют в порядке, установленном правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, с учётом региональных особенностей.

Вместе с тем, устанавливая иные параметры размещения некапитальных нестационарных сооружений, нежели установленные ГОСТ Р 54608-2011, представительному органу местного самоуправления следовало обосновать необходимость отступления от этих параметров с учётом специфики данного муниципального образования (региональных особенностей) и представить суду соответствующие обосновывающие материалы.

Как пояснил представитель ответчика в заседании суда апелляционной инстанции, такие материалы суду не представлялись и в распоряжении Петрозаводского городского Совета отсутствуют.

Принимая во внимание, что Методические рекомендации содержат предписания о целесообразности размещения объектов мелкорозничной торговли на территориях пешеходных зон, в парках, садах, на бульварах населённого пункта, территориях жилого и рекреационного назначения таким образом, чтобы эти объекты не мешали пешеходному движению, не ухудшали визуальное восприятие среды населённого пункта и благоустройство территории и застройки; учитывая технические характеристики указанных зон размещения объектов мелкорозничной торговли и отсутствие с учётом региональных особенностей мотивов обоснованности введения именно такого правового регулирования, судебная коллегия приходит к выводу о произвольности оспариваемой в части нормы, фактически приведшей к необоснованному запрету ведения предпринимательской деятельности в отсутствие соответствующих федеральных предписаний.

Вывод суда об отсутствии у представительного органа местного самоуправления в отсутствие федерального регулирования компетенции вводить нормы по предметам своего ведения нельзя признать правильным, однако такой вывод не привел к принятию ошибочного решения.

Вместе с тем, орган местного самоуправления не вправе вводить абсолютные (недифференцированные) ограничения (запреты) предпринимательской деятельности и по предметам своего ведения, если такие ограничения отсутствуют в нормативном регулировании, имеющем большую юридическую силу, и не связаны непосредственно с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества.

Кроме того, конструкция оспариваемой правовой нормы в части запрета размещения некапитальных нестационарных сооружений перед витринами торговых предприятий не соответствует критерию правовой определённости, что также является основанием для признания её не действующей.

Таким образом, оснований для отмены решения по доводам жалоб, не имеется, решение суда подлежит оставлению без изменения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного суда Республики Карелия от 6 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Петрозаводского городского Совета, Администрации Петрозаводского городского округа – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: