Судебный акт #1 (Определение) по делу № 33а-1471/2017 от 23.05.2017

Дело № 33а-1471/2017 Судья Горбачева Т.Н.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

8 июня 2017 года г. Орел

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего судьи Сабаевой И.Н.,

судей Сафроновой Л.И., Сорокина С.В.,

с участием прокурора Пивченко А.А.,

при секретаре Сулеймановой А.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда административное дело по административному исковому заявлению Буниной В.В., Пятиной О.В., Лаврентьева О.В., Акимовой Л.А. к администрации города Орла о признании недействующим постановления администрации города Орла от 23.10.2009 № 3378 «Об утверждении документации по планировке территории, ограниченной Московским шоссе, улицами Зеленая, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла» в части, касающейся территории, ограниченной Московским шоссе, переулком Черемховским, улицей Прокуровской и зоной существующего и перспективного размещения объектов социально- культурного и бытового обслуживания,

по апелляционной жалобе ООО «Домстрой» на решение Советского районного суда г. Орла от 9 декабря 2016 года, которым постановлено:

«административное исковое заявление Буниной В.В., Пятиной О.В., Лаврентьева О.В., Акимовой Л.А., к администрации г. Орла о признании недействующим постановления администрации г. Орла от 23.10.2009 №3378 «Об утверждении документации по планировке территории, ограниченной Московским шоссе, улицами Зеленая, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла» в части, касающейся территории, ограниченной Московским шоссе, переулком Черемховский, улицей Прокуровской и зоной существующего и перспективного размещения объектов социально- культурного и бытового обслуживания удовлетворить.

Признать недействующим со дня его принятия постановление администрации города Орла от 23.10.2009 №3378 «Об утверждении документации по планировке территории, ограниченной Московским шоссе, улицами Зеленая, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла» в части, касающейся территории, ограниченной Московским шоссе, переулком Черемховский, улицей Прокуровской и зоной существующего и перспективного размещения объектов социально- культурного и бытового обслуживания.

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о настоящем решении в издании «Орловская городская газета».

Заслушав доклад судьи Орловского областного суда Сафроновой Л.И., объяснения представителя заинтересованного лица ООО «Домстрой» Мальцевой Е.Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения административного истца Буниной В.В., действующей в своих интересах и в интересах истцов Пятиной О.В., Лаврентьева О.В., Акимовой Л.А., представителя административного ответчика администрации г. Орла – Шалимовой Т.Ю., представителя заинтересованного лица ТОС «Уличный комитет №4 Северного района г. Орла, председателя комитета жителей Амелиной Г.Н., заключение прокурора Пивченко А.А., полагавшей решение суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда,

установила:

Бунина В.В., Пятина О.В., Лаврентьев О.В., Акимова Л.А. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления администрации города Орла от 23.10.2009 № 3378 «Об утверждении документации по планировке территории, ограниченной Московским шоссе, улицами Зеленая, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла».

В обоснование заявленных требований указывали, что проект планировки территории предусматривает многоэтажное жилищное строительство, что противоречит Генеральному плану городского округа «Город Орел», утвержденному решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС и имеющему большую юридическую силу, согласно которому территория между улицами Германо, Прокуровской и Благининой является общественно-деловой зоной, а вдоль Московского шоссе в районе улиц Надежда и Дубовая Роща значится рекреационная зона.

Считали, что документация по планировке территории является неполной ввиду отсутствия в ее составе схемы современного использования территории (опорного плана). Также ссылались на нарушение правил опубликования оспариваемого постановления.

Полагая, что данным постановлением нарушаются права жителей города Орла на благоприятную окружающую среду обитания, использование существующей инфраструктуры, с учетом уточнения требований, просили суд признать недействующим со дня принятия постановление администрации города Орла от 23.10.2009 № 3378 «Об утверждении документации по планировке территории, ограниченной Московским шоссе, улицами Зеленая, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла» в части, касающейся территории, ограниченной Московским шоссе, переулком Черемховским, улицей Прокуровской и зоной существующего и перспективного размещения объектов социально- культурного и бытового обслуживания.

В судебном заседании административный истец Бунина В.В., представляющая также интересы административных истцов Пятиной О.В., Акимовой JI.A., Лаврентьева О.В. поддержала уточненные административные исковые требования.

Представитель заинтересованного лица ТОС «Уличный комитет №4 Северного района г. Орла Бунина В.В. представила письменный отзыв, в котором просила суд удовлетворить рассматриваемый иск.

Представитель административного ответчика администрации города Орла Гришакова Е.М. представила письменный отзыв, согласно которому просила отказать в удовлетворении требований.

Представитель заинтересованного лица Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области Кондрашова О.В., представители заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью «Домстрой» Антоненко Т.А., Солодухин О.В. полагали, что исковые требования не подлежат удовлетворению.

Судом постановлено обжалуемое решение.

В апелляционной жалобе ООО «Домстрой» просит решение районного суда отменить и вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленного административного иска.

Полагает неверным вывод суда о том, что оспариваемое постановление администрации г. Орла является нормативным правовым актом, поскольку им затрагиваются права определенного круга лиц, а именно жителей домов, расположенных по улице Благининой, улице Прокуровской и переулку Черемховскому города Орла.

Указывает, что в данном случае суду следовало применить разъяснения, приведенные в п. 1.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58, согласно которым акты органов государственной власти, органов местного самоуправления об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории не являются нормативными актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

По мнению апеллянта, еще одним подтверждением того, что данное постановление представляет собой ненормативный акт, является тот факт, что оно не включено в регистр муниципальных нормативных правовых актов Орловской области.

С учетом изложенного, считает, что истцами без уважительных причин пропущен срок обжалования ненормативного акта, который в соответствии с п.1 ст. 219 КАС РФ составляет 3 месяца, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

По тем же основаниям полагает неправомерным вступление прокурора в процесс по настоящему делу для дачи заключения, так как круг лиц, чьи права затрагиваются оспариваемым актом, был определен и дееспособен.

Также утверждает, что суд, делая вывод о вхождении земельного участка с кадастровым номером № в рекреационную зону, вышел за пределы исковых требований и разрешил вопрос, который истцами в ходе судебного разбирательства не заявлялся.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме (ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ)) судебная коллегия полагает, что оснований для отмены решения суда не имеется.

Процедура проверки законности нормативно-правовых актов определена в главе 21 КАС РФ.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2)соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как усматривается из материалов дела, административные истцы являются собственниками жилых домов, расположенных по улице Благининой, улице Прокуровской, переулку Черемховскому города Орла.

23.10.2009 администрацией города Орла вынесено постановление № 3378 «Об утверждении документации по планировке территории, ограниченной Московским шоссе, улицами Зеленая, Дубовая Роща, Благининой и Германо, в Северном районе города Орла».

Как следует из наименования и содержания оспариваемого нормативного правового акта, предмет его регулирования составляют общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу планировки территории городского поселения.

Согласно частям 1 и 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов территории.

Подготовка проектов планировки территорий осуществляется на основании документов территориального планирования муниципального образования (часть 8 статьи 42 ГрК РФ), каковым в силу части 1 статьи 18 ГрК РФ является генеральный план городских округов.

В соответствии с частью 5 статьи 45 ГрК РФ органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

Из приведенных норм следует необходимость соответствия проекта планировки территории муниципального образования генеральному плану, имеющему большую юридическую силу.    

Необходимость учета функциональных зон генерального плана при установлении территориальных зон в документах градостроительного зонирования закреплена действующими нормами ГрК РФ и означает, что границы функциональных зон нарушаться не могут, в границах одной функциональной зоны могут быть несколько территориальных зон и подзон, соответствующих исключительно функциональной зоне, установленной генеральным планом.Из материалов дела видно, что в г. Орле действует генеральный план городского округа «Город Орел», утвержденный решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 №29/425-ГС.

При рассмотрении спора районный суд согласился с доводами истцов и установил, что проект планировки территории, утвержденный оспариваемым актом, предусматривает застройку многоквартирным жилым домом высокой этажности, что противоречит Генеральному плану городского округа «Город Орел», согласно которому территория между улицами Германо, Прокуровской и Благининой является общественно-деловой зоной, а в районе переулка Черемховский, улиц Надежды и Дубовая Роща вдоль Московского шоссе значится рекреационная зона.

Согласно пункту 1 статьи 98 Земельного кодекса РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно- оздоровительной и спортивной деятельности граждан. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению (пункт 5 указанной статьи Земельного кодекса РФ).

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что документацией о планировке территории сохраняется рекреационная зона, со стороны административного ответчика не представлено.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт об утверждении документации по планировке территории не соответствует генеральному плану, нарушает положения ч.8 ст. 42, ч.5 ст.45 ГрК РФ.

Согласно статье 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку. Материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержат, в том числе схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3.2.1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 № 150 (далее – Инструкции № 150), на плане современного использования территории (опорном плане) показываются существующая застройка с характеристикой зданий и сооружений по назначению, этажности и капитальности; границы землевладений и землепользований; планировочные ограничения, границы охраняемых территорий; источники загрязнения среды и санитарно-защитные зоны; уличная сеть с указанием типов покрытия проезжих частей; транспортные сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры; границы территорий по формам собственности; границы отвода участков под все виды строительства и благоустройства; действующие и проектируемые красные линии, линии регулирования застройки.

План современного использования территории (опорный план) является самостоятельными графическими материалом проекта планировки (пункт 4 статьи 3.2.1 Инструкции № 150) и должен присутствовать в его составе.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что проект планировки не соответствует составу и содержанию градостроительной документации, установленной положениями статьи 42 Градостроительного кодекса РФ и пункта 6 ст. 3.2.1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 № 150, поскольку в нем отсутствует план современного использования территории (опорный план).

Также суд пришел к выводу о нарушении процедуры утверждения данной документации по планировке территории, установленной требованиями статьи 46 ГрК РФ и региональным законодательством при принятии оспариваемого нормативного правового акта.    

Из содержания частей 1 и 2 статьи 46 ГрК РФ следует, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа и подлежит опубликованию в установленном порядке.

В части 3 данной статьи предусмотрено право физических или юридических лиц со дня опубликования такого решения представить в соответствующий орган свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

В силу предписаний части 5 статьи 46 ГрК РФ проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях с соблюдением условий, перечисленных в частях 6 и 11 названной статьи.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (часть 7 статьи 46 ГрК РФ).

Участники публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории или проекта межевания территории, для включения их в протокол публичных слушаний часть 9 статьи 46 ГрК РФ).

Заключение о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет (часть 10 статьи 46 ГрК РФ).

Аналогичные положения предусмотрены Положением «О порядке проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в городе Орле», утвержденным решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30.11.2006 № 9/161-ГС.

Судом установлено, что в соответствии с постановлением главы муниципального образования «Город Орел» от 19.03.2008 № 663 «О разработке планировки территории, ограниченной Московским шоссе и улицами Зеленой, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе г. Орла» ОАО <...> разработало проект планировки указанной территории.

30.09.2009 проведены публичные слушания по проекту планировки территории, ограниченной Московским шоссе и улицами Зеленой, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла, назначенные постановлением администрации г. Орла от 24.08.2009 № 2700, при участии 114 присутствующих, что отражено в протоколе проведения публичных слушаний.

Согласно названному протоколу жительницей переулка Черемховский внесено предложение разместить жилой дом или объект социального назначения на месте предусмотренного рассматриваемым проектом планировки территории многоэтажного паркинга.

Вместе с тем, из протокола совещания комиссии по проведению публичных слушаний от 08.10.2009 видно, что поступившее от участника публичных слушаний предложение о размещении жилого дома или объекта социального назначения на месте предусмотренного многоэтажного паркинга в районе переулка Черемховский рассмотрено не было, решение о необходимости внесения изменений в проект планировки территории не принималось.

14.10.2009 членами комиссии по проведению публичных слушаний принято заключение о результатах публичных слушаний по вопросу рассмотрения проекта планировки территории, ограниченной Московским шоссе и улицами Зеленой, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла рекомендовать к утверждению проект планировки территории, ограниченной Московским шоссе и улицами Зеленой, Дубовая оща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла, разработанный ОАО «<...>».

При этом, из представленных чертежей проекта планировки территории, утвержденного оспариваемым нормативным правовым актом, следует, что в районе переулка Черемховский отсутствует многоэтажный паркинг, в отношении которого поступило предложение на публичных слушаниях, а на территории, ограниченной Московским шоссе, переулком Черемховский, улицей Прокуровской и зоной существующего и перспективного размещения объектов социально-культурного и бытового обслуживания значится многоэтажный жилой дом.

Тот факт, что на территории, ограниченной указанными улицами, в проекте планировки территории, представленном на публичные слушания, располагался многоэтажный паркинг, подтверждается и показаниями свидетелей ФИО14, ФИО15 и ФИО16, допрошенных при рассмотрении дела в суде первой инстанции.

Также судом установлено, что оспариваемое постановление администрации г. Орла № 3378 от 23.10.2009 опубликовано в официальном печатном издании «Орловская городская газета» только 19.08.2016, № 32 (315), то есть с нарушением семидневный срока, предусмотренного пунктом 14 статьи 46 ГрК РФ.

Установив изложенные обстоятельства, суд пришел к правильному выводу об удовлетворении исковых требований и признал недействующим со дня его принятия постановление администрации города Орла от 23.10.2009 №3378 «Об утверждении документации по планировке территории, ограниченной Московским шоссе, улицами Зеленая, Дубовая Роща, Благининой и Германо в Северном районе города Орла» в части, касающейся территории, ограниченной Московским шоссе, переулком Черемховский, улицей Прокуровской и зоной существующего и перспективного размещения объектов социально- культурного и бытового обслуживания.

Выводы суда первой инстанции мотивированы, не согласиться с ними у судебной коллегии оснований не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемое постановление не является нормативно-правовым актом, не могут быть приняты во внимание, поскольку постановление администрации г. Орла от 23.10.2009 № 3378 издано в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления по решению вопросов местного значения (утверждение документации по планировке территории), подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования, соответственно, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, то есть соответствует признакам нормативного правового акта, приведенным в пункте 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

По изложенным основаниям отклоняются доводы жалобы ООО «Домстрой» о пропуске административными истцами срока обращения в суд с настоящими требованиями, а также о неправомерности участия прокурора в процессе, как не соответствующие положениям части 6 статьи 208 и части 4 статьи 213 КАС РФ.

Также не влекут отмену решения доводы жалобы о том, что суд при разрешении данного спора вышел за рамки исковых требований, так как в силу пункта 7 статьи 213 КАС РФ при проверке законности положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой статьи, в полном объеме.

Иные доводы жалобы проверялись судом первой инстанции, им дана правильная и надлежащая судебная оценка, с которой судебная коллегия согласна, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном постановлении.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Советского районного суда г. Орла от 9 декабря 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО «Домстрой» - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи