Решение по делу № 66а-18/2019 от 28.10.2019

№ 66а-18/2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                20 ноября 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н., Селиверстовой И.В.,

при секретаре Карманниковой О.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области на решение Липецкого областного суда от 10 сентября 2019 года, которым административное исковое заявление индивидуального предпринимателя Ткачевой Елены Григорьевны удовлетворено частично, признан недействующим приказ управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области от 9 февраля 2017 года №01-03/16 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Липецкой области» в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов со дня вступления решения в законную силу.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., объяснения представителя административного ответчика управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области и заинтересованного лица администрации Липецкой области по доверенностям Хромова Е.И., представителя административного истца по доверенности Келехсаева Б.М. заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Будлова И.М., находящего решение подлежащим изменению,

судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

приказом управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области ( далее по тексту определения Управление ЖКХ) от 9 февраля 2017 года № 01-03/16 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Липецкой области», опубликованным в издании «Липецкая газета», № 29 от 14 февраля 2017 года, установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов в Липецкой области» ( далее по тексту Приказ).

Приказами Управления ЖКХ № 01-03/227 от 11 июля 2018 года и № 01-03/44 от 18 января 2019 года в указанный акт внесены изменения в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для индивидуальных жилых домов.

Приказом Управления ЖКХ № 01-03/818 от 1 ноября 2019 года в указанный нормативный правовой акт внесены изменения в части признания утратившими силу строк 32,33,41,46 таблицы приложения к Приказу с 1 ноября 2019 года. Данный приказ размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 7 ноября 2019 года.

Пунктом 33 Приложения к Приказу установлен норматив накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов в размере 1,56 куб. м в год для 1 кв. м общей площади промтоварного магазина.

Индивидуальный предприниматель Ткачева Е.Г. (далее по тексту определения ИП Ткачева Е.Г.) обратилась в Липецкий областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа № 01-03/16 от 9 февраля 2017 года в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для предприятий торговли.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылалась на то, что оспариваемые нормативы противоречат требованиям постановления Правительства от 4 апреля 2016 года №269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных расходов», рассчитаны без проведения всесезонных замеров, по формулам, не предусмотренным действующим законодательством и с применением иных, нежели предусмотрено указанным постановлением, расчетных единицах, нарушают права административного истца в сфере предпринимательской деятельности, поскольку обязывают производить завышенную плату по договору на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Решением суда административное исковое заявление ИП Ткачевой Е.Г. удовлетворено частично.

В апелляционной жалобе Управлением ЖКХ поставлен вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы административный ответчик указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом власти субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции.

Со ссылкой на положения статьи 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» отмечал, что Управлением ЖКХ во исполнение требований действующего законодательства была разработана и утверждена территориальная схема обращения с отходами, при этом, при формировании нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Липецкой области были использованы односезонные замеры твердых коммунальных отходов и фактические данные, представленные органами местного самоуправления. Полагал, что проведение замеров твердых коммунальных отходов отнесено к компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Относительно апелляционной жалобы административным истцом и прокуратурой Липецкой области поданы возражения.

В судебное заседание административный истец ИП Ткачева Е.Г., представители заинтересованных лиц АО «ЭкоПром-Липецк», ООО «РМК», ООО «ТЭКО-Сервис», ООО «Чистый город», управление экологии и природных ресурсов Липецкой области, извещенные надлежащим образом, не явились. Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель административного ответчика Управления ЖКХ и заинтересованного лица администрации Липецкой области по доверенностям Хромов Е.И. поддержал апелляционную жалобу и просил суд об отмене состоявшегося судебного решения, указав, что поскольку приказом Управления ЖКХ № 01-03/818 от 1 ноября 2019 года оспариваемый норматив отменен, а приказом управления экологии и природных ресурсов Липецкой области от 28 октября 2019 года №378 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» принят новый норматив для промтоварных магазинов, права административного истца не нарушаются.

Представитель административного истца ИП Ткачевой Е.Г. по доверенности Келехсаев Б.М. просил суд оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется нормативными правовыми актами экологического законодательства.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство) отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее Закон № 89-ФЗ, Закон «Об отходах производства и потребления») предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 2 статьи 24.10 Закона «Об отходах производства и потребления» в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

В силу требований пункта 1 статьи 24.10 Закона № 89-ФЗ определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с Правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 года № 505.

Исходя из пункта 5 указанных Правил, коммерческий учет твердых коммунальных отходов осуществляется:

а) расчетным путем исходя из: нормативов накопления твердых коммунальных отходов, выраженных в количественных показателях объема; количества и объема контейнеров для накопления твердых коммунальных отходов, установленных в местах накопления;

б) исходя из массы твердых коммунальных отходов, определенной с использованием средств измерения.

При этом согласно пункту 3 статьи 24.10 Закона №89-ФЗ нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие, а также порядка опубликования и вступления в силу.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда. Так, пунктами 1.1, 2.59 Положения об управлении жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области, утвержденного распоряжением администрации Липецкой области от 26 июля 2010 года № 272-р, установлено, что управление, являясь отраслевым исполнительным органом государственной власти Липецкой области, наделено полномочиями по установлению нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в издании «Липецкая газета», № 29 от 14 февраля 2017 года.

На дату рассмотрения спора по существу судом первой инстанции в оспариваемый нормативный правовой акт приказами Управления ЖКХ от 11 июля 2018 № 01-03/227 и от 18 января 2019 года № 01-03/44 внесены изменения, которые опубликованы в «Липецкой газете» 17 июля 2018 года и 25 января 2019 года соответственно.

Судом установлено, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются права административного истца, осуществляющего розничную торговлю в неспециализированных магазинах, в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов, который рассчитан с нарушением действующего законодательства.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Так, согласно пункта 4 статьи 24.10 Закона «Об отходах производства и потребления», порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года № 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов).

В соответствии с пунктом 4 названных Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении:

а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образовании) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами;

б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц;

в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил определения нормативов.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

Как усматривается из представленных в материалы дела документов и объяснений представителя административного ответчика в судебном заседании, размер нормативов, указанных в оспариваемом нормативном правовом акте определен Управлением ЖКХ на основании данных, представленных <данные изъяты> подготовленных в рамках исполнения данным юридическим лицом государственного контракта № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение научно-исследовательской работы по теме «Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Липецкой области».

Для расчетов нормативов по категории предприятия торговли были выделены следующие подкатегории: продовольственные магазины; промтоварные магазины; рынки; оптовые базы и склады продовольственных товаров; оптовые базы и склады промышленных товаров; продовольственные палатки, лотки, киоски.

При этом, как следует из описательной части указанной научной работы, нормативы накопления твердых коммунальных отходов по выбранным категориям были рассчитаны для 1 кв.м торговой площади промтоварных магазинов на основе данных мониторинга и замеров накопления отходов, проведенных выборочных замеров твердых коммунальных отходов <данные изъяты> в августе 2016 года на территории Липецкой области и данных, предоставленных муниципальными и региональными органами власти Липецкой области в июле - августе 2016 года, а также мониторинга в городе Липецке, проведенного администрацией города Липецка в 2015 году совместно с <данные изъяты>

Суд первой инстанции, проанализировав указанные документы и установив отсутствие всесезонных замеров накопления твердых коммунальных отходов, правильно указал на неподтвержденность административным ответчиком экономической обоснованности оспариваемого значения норматива, поскольку при расчете данного норматива административный ответчик использовал сведения, полученные вне установленной процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, с применением расчетных формул не предусмотренных законодательством, подменив значение расчетной единицы с 1 кв.м общей площади на 1 кв.м торговой площади промтоварного магазина.

Судебная коллегия считает данный вывод суда первой инстанции обоснованным.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Доводы апелляционной жалобы о возможности использования при установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов предоставленных муниципальными образованиями сведений, полученных вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов по усмотрению органа исполнительной власти субъекта Российской федерации, подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании закона.

В соответствии с пунктом 2 Правил № 269 приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года № 524/пр утверждены методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Методические рекомендации).

Согласно пункта 9 Методических рекомендаций установлены следующие сроки проведения замеров: а) зима - декабрь, январь; б) весна - апрель; в) лето - июнь, июль; г) осень - сентябрь, октябрь.

На основании вышеизложенного следует, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов рассчитываются с учетом всех четырех сезонов в году.

Применение иных исходных данных, кроме полученных в результате всесезонных замеров, для расчета нормативов действующим законодательством не предусмотрено.

Доводы представителя административного ответчика о том, что Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в июне 2016 года была согласована возможность применения субъектами Российской Федерации имеющихся исходных данных для утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, с их последующей корректировкой, в целях соблюдения сроков утверждения территориальных схем обращения с отходами, не могут повлечь отмены состоявшегося судебного акта, поскольку судом установлено, что в 2017 году работ по корректировке нормативов проведено не было и материалы дела не содержат доказательств получения указанных исходных данных за 2015 и 2016 год.

Более того, судебная коллегия учитывает, что и ранее действовавшее законодательство также предусматривало необходимость учета сезонного колебания объема твердых коммунальных отходов при расчете норматива его накопления.

Так, Рекомендациями по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, утвержденными Минжилкомхозом РСФСР 9 марта 1982 года предусматривается, что нормы накопления должны определяться по сезонам года. Оптимальные сроки определения норм накопления: зима - декабрь - январь; весна - апрель; лето - июнь - июль; осень - сентябрь - октябрь. Более того, данный нормативный акт устанавливал ориентировочные нормы накопления твердых бытовых отходов от отдельно

стоящих объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений в городах РСФСР (для укрупненных расчетов и планирования), составляющие для промтоварных магазинов 0,15 куб.м в год на 1 кв.м торговой площади.

Таким образом, несмотря на имеющуюся рекомендацию Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, при составлении государственного контракта и сроков его исполнения следовало учитывать необходимость проведения замеров в каждом сезоне и обязательной последующей корректировки рассчитанного норматива с учетом всех сезонов.

Между тем, судебная коллегия не может согласится с выводами суда первой инстанции о необходимости признания судом оспариваемого нормативного правового акта в части установления в Липецкой области норматива накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов в расчетной единице, в отношении которой устанавливается норма - 1 кв. м общей площади в размере 1,56 куб. м в год не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Согласно пункта 1 части 2 статьи 215 и части 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд самостоятельно определяет дату, с которой положения нормативного правового акта не применяются.

В пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что в том случае, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Между тем, признание акта недействующим с даты вступления решения суда в законную силу в рассматриваемой ситуации не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Так, решением арбитражного суда Курской области от 6 июня 2019 года, вступившим с законную силу 2 сентября 2019 года, административный истец ИП Ткачева Е.Г. обязана заключить договор с АО «ЭкомПром-Липецк» на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, согласно которому объем принимаемых твердых коммунальных отходов в месяц определен исходя из оспариваемого норматива накопления твердых коммунальных отходов.

Следовательно, материалами дела документально подтвержден факт применения оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав и законных интересов.

То обстоятельство, что оспариваемый приказ на дату рассмотрения дела судом апелляционной инстанции отменен с 1 ноября 2019 года в оспариваемой части приказом Управления ЖКХ от 1 ноября 2019 года № 01-03/818 «О внесении изменения в приказ от 9 февраля 2017 года № 01-03/16 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Липецкой области» правового значения не имеет, поскольку в рассматриваемом случае, данный акт следует признать не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).

Поскольку суд первой инстанции пришел к выводу, что с момента издания Приказ в оспариваемой части противоречил нормативному правовому акту имеющему большую юридическую силу, следовательно, его следует признать недействующим с даты его принятия в целях восстановления нарушенных прав административного истца с учетом имевшего место применения данного акта к ИП Ткачевой Е.Г., поскольку определение иной даты признания его недействующим не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной обязанности в разрешении спора по существу без необходимости использования иных средств судебной защиты.

Таким образом, в указанной части решение суда подлежит изменению.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что в апелляционной жалобе не приводится иных доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Липецкого областного суда от 10 сентября 2019 года в части определения даты с момента которой нормативно-правовой акт признан недействующим, изменить.

Признать недействующим приказ управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области от 9 февраля 2017 года №01-03/16 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Липецкой области» в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов со дня его принятия.

В остальной части судебное решение оставить без изменения, апелляционную жалобу управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области - без удовлетворения.

Председательствующий:                                           Н.В. Овсянкина

Судьи:                                                                         О.Н. Ефремова

                                                                                      И.В. Селиверстова