Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-6236/2010 ~ М-5820/2010 от 26.07.2010

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

25 августа 2010 года г.Петрозаводск

Петрозаводский городской суд Республики Карелия в составе председательствующего судьи Мамонова К.Л. при секретаре Забелиной И.И. с участием прокурора Яковлева И.В. и представителей заинтересованных лиц Суржко Г.А. и Гришковой А.Ф., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Ефимова М.М. об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

Ефимов М.М. обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельных положений Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771, как противоречащих, по его мнению, федеральному законодательству. Заявитель указывает, что ч. 5 ст. 19 данных Правил предписывает, в случае перевода жилого помещения в нежилое и наоборот, необходимость предъявления документа – архитектурно-планировочного задания, не предусмотренного Жилищным кодексом (ЖК) Российской Федерации (РФ) и не требуемого в силу Федерального закона «Об архитектурной деятельности в РФ» в отношении объектов, не являющихся объектами капитального строительства. Кроме того, согласно Федеральному закону «О введение в действие Градостроительного кодекса РФ» архитектурно-планировочное задание допускалось лишь до установления Правительством РФ формы градостроительного плана земельного участка, которая утверждена его Постановлением от 29 декабря 2005 года № 840, а само регулирование органом местного самоуправления вопросов сферы градостроительства «не может расширять или изменять нормы Градостроительного законодательства».

В судебном заседании представители заинтересованных лиц – Петрозаводского городского Совета и Администрации Петрозаводского городского округа высказались о несостоятельности обращения Ефимова М.М., поскольку каким-либо предписаниям правовых норм, имеющих большую юридическую силу, Правила в оспоренной их части не противоречат, а само обращение заявителя не связано с нарушением его прав. Ефимов М.М. неоднократные вызовы в суд проигнорировал, изначально указав на просьбу о рассмотрении дела в его отсутствие.

Исследовав письменные материалы, заслушав пояснения участвующих в деле лиц и заключение прокурора о противоречии оспоренной части нормативного правового акта действующему федеральному законодательству в части, суд считает, что заявление Ефимова М.М. подлежит частичному удовлетворению. При этом оно рассматривается с учетом обязанности суда разрешать его исключительно в пределах заявленных требований (ч. 3 ст. 196 Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РФ), но в то же время будучи не связанным с их основаниями и доводами (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа. Документ официально опубликован в печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа «Информационный бюллетень» № 25 от 8 апреля 2010 года. Ч. 5 ст. 19 данных Правил определено: «В целях перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, а также в целях создания, изменения параметров объектов, не являющихся объектами капитального строительства (временных объектов), Администрация Петрозаводского городского округа выдает, по заявлению заинтересованного лица, архитектурно-планировочное задание. Отношения, связанные с выдачей архитектурно-планировочного задания, регулируются Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в РФ» от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ.».

По общему правилу граждане в силу ст.ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также определено, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке (ст. 78).

Оспариваемая Ефимовым М.М. часть Правил является частью принятого органом местного самоуправления правового акта, затрагивающего права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере земельных, жилищных и градостроительных отношений. Эти Правила с очевидностью для суда, подтвержденной и участвующими в деле лицами, содержат правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Обладая перечисленными характерными признаками, изданные в установленном порядке управомоченным органом, они, как и указано в их преамбуле, являются нормативным правовым актом.

Гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратится в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ст. 251 ГПК РФ). В разрешении такого обращения может быть отказано, когда имеет место оспаривание нормативного правового акта, явно не затрагивающего права и свободы заявителя (п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48). Однако и это не предполагает отказ суда в принятии заявления о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта противоречащим закону в случае, если заявитель полагает, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 года № 238-О). Указывая на проживание в г.Петрозаводске, Ефимов М.М. обозначает суждения о возложении Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа на всякого, вынужденного ставить вопрос об изменении категории помещения, обязанности не только не предусмотренной федеральным законодательством, но и противоречащей ему. Как следствие, оснований считать, что оспоренное заявителем не затрагивает его личный правовой статус, и поэтому не рассматривать его обращение по существу вопреки позиции заинтересованных лиц не имеется.

Федеральное законодательство допускает перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, а также создание объектов, не являющихся объектами капитального строительства, и изменение их параметров (ЖК РФ, Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс (ГрК) РФ, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в РФ» и др.). При этом, например, для изменения категории помещения его собственник или уполномоченное им лицо должен представить в соответствующий орган местного самоуправления конкретно определенный перечень документов, а этому органу запрещено требовать предоставление каких-либо дополнительных документов (ст. 23 ЖК РФ). Для ряда случаев, в том числе для строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства, либо для изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, а также если строительные работы не влекут за собой изменений внешнего архитектурного облика сложившейся застройки населенного пункта и их отдельных объектов и не затрагивают характеристик надежности и безопасности зданий, сооружений и инженерных коммуникаций, не требуется выдача разрешения на строительство (п.п. 2 и 4 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ, ст. 3 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в РФ»). Архитектурно-планировочное задание же – документ, обязательный для получения разрешения на строительство (ст.ст. 2 и 3 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в РФ»).

В то же время согласно ст. 23 ЖК РФ перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение может сопровождаться переустройством, перепланировкой или иными работами для обеспечения использования переводимого помещения в качестве жилого или нежилого помещения. Но степень воздействия этих работ на само переводимое помещение, здание, в котором оно расположено, или относящиеся к ним инженерные коммуникации должна обеспечивать соблюдение как соответствующих правил ЖК РФ, так и положений иных законодательных актов.

В силу ст. 5 ЖК РФ и ст. 3 ГрК РФ органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, а также по вопросам градостроительной деятельности. Однако муниципальные правовые акты должны соответствовать данным кодексам, другим федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, законам и иными нормативным правовым актам субъектов РФ и не противоречить им (ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Таким образом, в ситуации, когда перечисленные в ч. 5 ст. 19 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа обстоятельства требуют на основании действующего законодательства РФ получение разрешения на строительство либо при них архитектурно-планировочное задание необходимо исходя из положений ГрК РФ и Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», оспоренные Ефимовым М.М. нормы закону не противоречат, поскольку вытекают из него и введением в его развитие дополнительного правового регулирования обеспечивают регламентные процедуры получения и выдачи такого задания. При этом нарушений своей компетенции Петрозаводским городским Советом не допущено. Не выявлены по делу и данные, указывающие на несоблюдение порядка принятия решения № 26/38-771 от 11 марта 2010 года и порядка его опубликования. Вместе с тем суд принимает во внимание следующее.

Неточность, неясность и неопределенность правой нормы порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного её применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к компетентному нормотворцу требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Принцип формальной определенности нормы права и нормативного правового акта в целом, предполагающий точность и ясность общеобязательных предписаний, будучи неотъемлемым элементом верховенства права, выступает и в нормотворческой деятельности, и в правоприменительной практике необходимой гарантией обеспечения эффективной защиты от любого произвола. Данный правовой подход неоднократно обозначался Конституционным Судом РФ (Постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 мая 2003 года № 9-П, от 27 мая 2008 года № 8-П, от 13 июля 2010 года № 15-П). Необходимость соблюдения принципа правовой определенности подчеркивает и Европейский Суд по правам человека при оценке положений внутригосударственного права с точки зрения общих принципов, содержащихся или вытекающих из Конвенции о защите прав человека и основных свобод. По мнению Европейского Суда по правам человека, закон во всяком случае должен отвечать установленному Конвенцией стандарту, требующему, чтобы законодательные нормы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия (Постановления от 26 апреля 1979 года по делу «Санди Таймс» (Sunday Times) против Соединенного Королевства (№ 1)», от 28 марта 2000 года по делу «Барановский (Baranowski) против Польши», от 31 июля 2000 года по делу «Йечюс (Jecius) против Литвы», от 28 октября 2003 года по делу «Ракевич против России», от 24 мая 2007 года по делу «Игнатов против России», от 24 мая 2007 года по делу «Владимир Соловьев против России»). В полной мере приведенное относимо к нормативным правовым актам любого уровня. Поэтому, проверяя в порядке судебного нормоконтроля содержание оспариваемого правового акта или его части, суд обязан выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48).

По мнению суда, указанной требуемой определенности в должной мере ч. 5 ст. 19 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа не соответствует.

Так, несмотря на оговорку о выдаче архитектурно-планировочного задания по заявлению заинтересованного лица, общее содержание ч. 5 ст. 19 Правил, и именно так оно воспринимается заявителем, указывает на выдачу архитектурно-планировочного задания в целях любого перевода помещения из одной категории в другую, то есть в том числе в случаях, когда оно, как изложено выше, не требуется либо его выдача не предусмотрена вообще. Пояснения в судебном заседании на этот счет представителя Администрации Петрозаводского городского округа свидетельствуют, что сложившаяся касательно оспоренной нормы практика допускает подобное её применение. Как следствие, отмеченное в п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 исключение, когда нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование, в настоящем деле не применяется.

Таким образом, некорректной формулировкой ч. 5 ст. 19 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа создаются условия для добросовестного заблуждения и заинтересованного лица, и правоприменителя – на первого в случае его такого заблуждения, а на второго в лице Администрации Петрозаводского городского округа в любом случае возлагаются невытекающие из действующего законодательства обязанности. Подобная некорректность, как раз не позволяющая четко предвидеть с какими последствиями могут быть связаны те или иные действия и одновременно подтверждающая, что Ефимов М.М. является надлежащим заявителем по инициированному им судебному производству, не может быть оправдана неудачами в использованных приемах и средствах юридической техники. Не обосновывает её и, на что сослались представители заинтересованных лиц, необходимость закрепления Правилами фактически регламентной нормы деятельности городской Администрации, так как, во-первых, с учетом ГрК РФ согласно ст. 2 Правил данный нормативный акт на это не направлен, а во-вторых, тем самым он вводит муниципальную услугу, причем, отвечающую признаком навязанной, то есть не являющейся, как того требует закон, необходимой или обязательной. Позиция участвующего в деле прокурора о платности такой услуги в настоящее время поспешна. Её обоснование Постановлением главы Петрозаводского городского округа от 17 марта 2009 года № 674 относительно условий хозяйственной деятельности одного из муниципальных предприятий хотя в разрешаемом судом вопросе и ошибочно, но показательно в возможных тенденциях. Нестабильность же любого правового регулирования – черта его неопределенности.

Суждения Ефимова М.М. о противоречии Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа Федеральному закону «О введение в действие Градостроительного кодекса РФ» связано с неверным пониманием заявителем действующего законодательства в его системе. Утверждением Правительством РФ формы градостроительного плана земельного участка (Постановление от 29 декабря 2005 года № 840) институт архитектурно-планировочных заданий как таковой не ликвидирован.

Не принимаются судом и обозначенные против заявления Ефимова М.М. возражения Петрозаводского городского Совета и Администрации Петрозаводского городского округа о полной легитимности оспоренных Правил.

Как указано, несмотря на то, что ч. 5 ст. 19 Правил предписывает выдачу архитектурно-планировочных заданий лишь по заявлению заинтересованного лица, обязанность Администрации Петрозаводского городского округа оформить такой документ определена безусловной, включая случаи, когда его выдача не требуется или не предусмотрена. В подобных ситуациях рассматриваемое нормоположение фактически подменяет правовое содержание архитектурно-планировочного задания как юридического документа, выхолащивая его суть и предназначение, разрушая единство соответствующего правового регулирования. Оценка содержания такого архитектурно-планировочного задания как своеобразной памятки последовательности действительно необходимых заинтересованному лицу действий, на что указали представители Петрозаводского городского Совета и Администрации Петрозаводского городского округа, подтверждает лишь организационное (регламентное) наполнение данной части правил, что касательно предмета осуществляемой судебной проверки в этом нормативном акте неуместно. Более того, установление обязанности исполнительного органа местного самоуправления выдавать архитектурно-планировочные задания по всякому обращению и фактическое установление тем самым запрета на разрешение этого обращения иным образом влечет неоднозначное понимание особо выделенного вопреки общим требованиям пунктуации словосочетания «по заявлению заинтересованного лица», допускающего трактовку об обязанности подать такое заявление. В своей совокупности перечисленное свидетельствует именно о неопределенности оспоренной Ефимовым М.М. правовой нормы, обусловленной этим недолжной правоприменительной практикой и поэтому порочности ч. 5 ст. 19 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в изложенной части.

При таких обстоятельствах заявленные требования признаются обоснованными в части противоречия ч. 5 ст. 19 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа ЖК РФ, ГрК РФ и Федеральному закону «Об архитектурной деятельности в РФ» в части, предусматривающей выдачу Администрацией Петрозаводского городского округа по заявлению заинтересованного лица архитектурно-планировочного задания в целях перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, создания, изменения параметров объектов, не являющихся объектами капитального строительства (временных объектов), не предполагающих проведения работ, на проведение которых требуется разрешение на строительство. Между тем формой их удовлетворения судом согласно ст. 253 ГПК РФ и п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 может быть не отмена оспоренного нормоположения, на что указывает заявитель, а признание его недействующим (полностью или в части) со дня его принятия или иного времени.

По смыслу закона, нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Но если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, допустимо признание его недействующим полностью или в части со дня вступления судебного решения в законную силу. Однако в связи с действием оспариваемой части Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа осуществлялись незаконно возложенные обязанности, а не реализовывались чьи-то права. Как следствие, указанная часть ч. 5 ст. 19 этих Правил признается недействующей с момента принятия решения № 26/38-771, то есть с 11 марта 2010 года.

На основании ст. 253 ГПК РФ сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу надлежит опубликовать в печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа «Информационный бюллетень», в котором были официально опубликованы Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа.

В порядке ст.ст. 98, 246 ГПК РФ и п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 Петрозаводский городской Совет обязан к возмещению Ефимову М.М. понесенных им судебных расходов по оплате государственной пошлины в размере 200 руб.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 12, 98, 194-199, 245, 246, 249, 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Ефимова М.М. об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать часть 5 статьи 19 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771, в части, предусматривающей выдачу Администрацией Петрозаводского городского округа по заявлению заинтересованного лица архитектурно-планировочного задания в целях перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, создания, изменения параметров объектов, не являющихся объектами капитального строительства (временных объектов), не предполагающих проведения работ, на проведение которых требуется разрешение на строительство, недействующей с 11 марта 2010 года.

В удовлетворении заявления в остальной его части отказать.

Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу опубликовать в печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа «Информационный бюллетень».

Взыскать с Петрозаводского городского Совета в пользу Ефимова М.М. 200 руб. в возмещение судебных расходов.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Карелия через Петрозаводский городской суд Республики Карелия в течение десяти дней.

Судья К.Л.Мамонов