Судебный акт #1 (Определение) по делу № 33а-1062/2020 от 17.04.2020

Судья Горбачева Т.Н. Дело № 33а-1062/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

14 мая 2020 года                      город Орел

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего судьи Сабаевой И.Н.

судей Циркуновой О.М. и Сафроновой Л.И.

при секретаре Шамарине А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении областного суда административное дело №2а-339/2020 по административному исковому заявлению Малютина ФИО13 к Орловскому городскому Совету народных депутатов, мэру г. Орла Новикову ФИО12 о признании незаконным проведение публичных слушаний по проекту решения Орловского городского Совета народных депутатов «Об одобрении изменения архитектурного облика объекта благоустройства – сквера генерала А.П. Ермолова с размещением фонтана, а также перспективного развития сквера В.В. Маяковского, сквера Н.С. Лескова и входа на Ленинский мост»,

по апелляционной жалобе Малютина ФИО14 на решение Советского районного суда г. Орла от 23 января 2020 года, которым заявленные административные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Циркуновой О.М., выслушав представителя Орловского городского Совета народных депутатов и мэра г. Орла –Абрамову И.В., полагавшую, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда,

установила:

Административный истец Малютин Ю.И. обратился в суд с административным иском к Орловскому городскому Совету народных депутатов, мэру г.Орла Новикову В.Ф. о признании незаконным проведение публичных слушаний по проекту решения Орловского городского Совета народных депутатов «Об одобрении изменения архитектурного облика объекта благоустройства – сквера генерала А.П. Ермолова с размещением фонтана, а также перспективного развития сквера В.В. Маяковского, сквера Н.С. Лескова и входа на Ленинский мост».

В обоснование заявленных требований указывал, что административный ответчик, игнорируя нормы действующего законодательства, принял незаконное решение о проведении публичных слушаний по указанному вопросу, в то время как перечисленные объекты благоустройства включены в заповедную зону № 1 исторического центра города Орла, являются групповой зоной охраны памятников истории и культуры. Сквер генерала А.П. Ермолова является и объектом садово- паркового искусства и ландшафтной архитектуры.

В соответствии с требованиями статьи 5.1 Федерального закона от
25 июня 2002 г. № 73 - ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» запрещается строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В связи с изложенным, считает работы по установке фонтана в сквере генерала А.П. Ермолова незаконными, а соответственно незаконным проведение публичных слушаний по проекту этого решения Орловского городского Совета народных депутатов.

Кроме того, указывал, что помимо исполнения конституционной обязанности по сохранению исторического и культурного наследия, сбережения памятников истории и культуры, оспариваемым решением затрагиваются и его личные интересы, поскольку заповедные зоны в историческом центре г. Орла объявлены исключительно по его инициативе.

По изложенным основаниям просил суд признать незаконным проведение публичных слушаний по проекту решения Орловского городского Совета народных депутатов «Об одобрении изменения архитектурного облика объекта благоустройства - сквера генерала А.П. Ермолова с размещением фонтана, а также перспективного развития сквера В.В. Маяковского, сквера Н.С. Лескова и входа на Ленинский мост».

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Малютин Ю.И. просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное.

Считает, несостоятельными выводы суда о соблюдении процедуры проведения публичных слушаний.

Полагает, что муниципальному образованию «город Орел» навязывается перспективное развитие сквера В.В. Маяковского. Данная концепция предусматривается в нарушение статей 98,99, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 3.1, 5.1 и 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73 - ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В силу положений статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта, - главой муниципального образования.

Частью 3 указанной статьи закреплен перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (часть 4 статьи 28 указанного Федерального закона).

Решением Орловского городского Совета народных депутатов от <дата> №-ГС принято Положение «О публичных слушаниях в городе Орле» (далее - Положение о публичных слушаниях).

В соответствии со статьями 2,3 Положения о публичных слушаниях для обсуждения проектов муниципальных нормативных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей города Орла Орловским городским Советом народных депутатов (далее - городской Совет), мэром города Орла могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания проводятся в целях: обсуждения и выявления общественного мнения по проекту муниципального нормативного правового акта, выносимого на публичные слушания; осуществления взаимосвязи органов местного самоуправления с населением, проживающим на территории города; учета предложений и замечаний жителей города Орла при принятии решений органами местного самоуправления.

Инициаторами проведения публичных слушаний могут быть: население города Орла, Орловский городской Совет народных депутатов, мэр города Орла или глава администрации города Орла (статья 6 Положения о публичных слушаниях).

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или городского Совета, назначаются решением городского Совета, а по инициативе мэра города Орла или главы администрации города Орла - постановлением мэра города (статья 7 Положения о публичных слушаниях).

Статья 10 Положения о публичных слушаниях предусматривает, что в решении городского Совета (постановлении мэра города Орла) о назначении публичных слушаний должны быть указаны: вопросы, подлежащие рассмотрению на публичных слушаниях; а также предусмотрено заблаговременное информирование населения и депутатов городского Совета о дате, времени и месте проведения публичных слушаний; состав Комиссии либо профильный комитет городского Совета, ответственный за подготовку и проведение публичных слушаний, сроки приема предложений по вопросу, выносимому для обсуждения.

Решение о проведении публичных слушаний и проект муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания, подлежат официальному опубликованию.

Информация о дате, времени и месте проведения публичных слушаний должна быть размещена в «Орловской городской газете» не менее чем за семь и не более чем за тридцать дней до дня проведения публичных слушаний.

Публичные слушания проводятся гласно и носят открытый характер (статья 13 Положения о публичных слушаниях).

Согласно статье 18 Положения о публичных слушаниях по результатам публичных слушаний составляется итоговый документ публичных слушаний, в котором отражаются рекомендации по проекту муниципального правового акта.

Решение принимается простым большинством голосов от числа участников публичных слушаний.

Согласно статьям 20-22 Положения о публичных слушаниях итоговый документ публичных слушаний составляется Комиссией или профильным комитетом, проводившим публичные слушания, в течение пяти рабочих дней со дня их проведения. В итоговом документе указывается вопрос, выносимый на публичные слушания; краткое содержание предложений и замечаний по рассматриваемому вопросу, их авторы и решение, принятое участниками публичных слушаний по рассматриваемому вопросу. Итоговый документ подписывается председателем Комиссии или профильного комитета, проводившего публичные слушания, а также лицом, председательствовавшим при проведении данных слушаний.

Итоговый документ в течение семи дней со дня его подписания направляется в соответствующий орган местного самоуправления для ознакомления и учета принятого на публичных слушаниях решения при принятии муниципального правового акта.

Информация о результате проведения публичных слушаний публикуется в «Орловской городской газете» в течение десяти рабочих дней со дня подписания итогового документа. Ответственным за данную публикацию является инициатор проведения публичных слушаний - либо городской Совет, либо мэр города Орла.

Из анализа приведенных норм следует право представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования на проведение публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, не включенным в часть 3 статьи 28 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По делу установлено, что <дата> мэру г. Орла поступил проект решения Орловского городского Совета народных депутатов «Об одобрении изменения архитектурного облика объекта благоустройства - сквера генерала А.П. Ермолова с размещением фонтана, а также перспективного развития сквера В.В. Маяковского, сквера Н.С. Лескова и входа на Ленинский мост» с просьбой до его рассмотрения на заседании Орловского городского Совета народных депутатов вынести проект решения на публичные слушания.

Согласно пункту 7 части 5 Постановления Орловского областного Совета народных депутатов от <дата> №-ОС «О заповедной зоне города Орла» одобрению не менее чем 2/3 голосов депутатов городского Совета или на городском референдуме подлежат работы, ведущие к изменению архитектурного облика объектов в заповедной зоне.

Указанная в проекте решения Орловского городского Совета народных депутатов территория располагается в границах заповедной зоны №, утвержденной постановлением Орловского областного Совета народных депутатов от <дата> № «О заповедной зоне города Орла».

Концепция изменение архитектурного облика объекта благоустройства территории в границах улиц: Комсомольская, Карачевская, пер. Воскресенский в г. Орле, с учетом включения в нее сквера А.П. Ермолова, сквера В.В. Маяковского, сквера Н.С. Лескова и входа на Ленинский мост одобрена градостроительным советом Орловской области 16 октября 2019 г., согласована с Управлением по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области, что следует из пояснительной записки, выписки из протокола заседания градостроительного совета Орловской области, представленных к проекту указанного решения Орловского городского Совета народных депутатов.

По результатам рассмотрения инициативы главы администрации г. Орла по вопросу проведения публичных слушаний, <дата> мэром г. Орла вынесено постановление №-П «О назначении публичных слушаний в г. Орле по проекту решения Орловского городского Совета народных депутатов «Об одобрении изменения архитектурного облика объекта благоустройства - сквера генерала А.П. Ермолова, сквера В.В. Маяковского, сквера Н.С. и входа на Ленинский мост».

Данным постановлением назначены публичные слушания по проекту решения Орловского городского Совета народных депутатов, определена дата проведения публичных слушаний – <дата>, создана комиссия для организации и проведения публичных слушаний.

<дата> в «Орловской городской газете» опубликованы постановление мэра г. Орла от <дата> №-П, проект решения «Об одобрении изменения архитектурного облика объекта благоустройства - сквера генерала А.П. Ермолова с размещением фонтана, а также перспективного развития сквера В.В. Маяковского, сквера Н.С. Лескова и входа на Ленинский мост» с пояснительной запиской, графическими схемами объектов благоустройства.

<дата> в большом зале администрации г. Орла состоялись публичные слушания по проекту указанного решения Орловского городского Совета народных депутатов, по результатам которых большинством голосов принято решение рекомендовать депутатам Орловского городского Совета народных депутатов принять проект решения об одобрении изменения архитектурного облика указанного объекта благоустройства. Данные обстоятельства подтверждаются протоколом публичных слушаний.

<дата> итоговый документ публичных слушаний от
<дата> опубликован в «Орловской городской газете».

<дата> Орловским городским Советом народных депутатов принято решение №-ГС «Об одобрении изменения архитектурного облика объекта благоустройства - сквера генерала А.П. Ермолова с размещением фонтана, а также перспективного развития сквера В.В. Маяковского, сквера Н.С. и входа на Ленинский мост», согласно приложению к указанному решению. Приложением к решению Орловского городского Совета народных депутатов является Концепция комплексного благоустройства в границах улиц Комсомольская, Карачевская, переулка Воскресенского в городе Орле.

Установив изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о законности действий административного ответчика, поскольку назначение и проведение публичных слушаний по указанному вопросу проекта решения Орловского городского Совета народных депутатов соответствует нормам Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Положению «О публичных слушаниях в городе Орле», принятому решением Орловского городского Совета народных депутатов от 31 августа 2006 г. №6/095-ГС.

Помимо того, в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная защита прав гражданина возможна только в случае реального нарушения его прав, свобод или законных интересов, а способ защиты права должен соответствовать нарушенному праву и характеру нарушения.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от
25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 15 июля 2010 г. № 931-О-О, публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

С учетом изложенного, правильным является и вывод суда о том, что решение, принятое на публичных слушаниях, не носит властно обязывающего характера, не порождает непосредственно правовых последствий, не налагает на лиц какие-либо обязанности и не наделяет их какими-либо правами.

Орловским городским Советом народных депутатов по результатам оспариваемых публичных слушаний только одобрена концепция комплексного благоустройства территории.

В связи с чем, обоснованным является и вывод суда о несостоятельности утверждений административного истца Малютина Ю.И. о том, что оспариваемыми действиями административного ответчика затрагиваются его личные интересы.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены правильно, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются собранными по делу доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 КАС РФ и согласуются в полной мере с нормами материального права, регулирующими данные правоотношения, нарушений норм процессуального права не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Советского районного суда г. Орла от 23 января 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Малютина ФИО15 - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи