Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-1487/2020 ~ М-1289/2020 от 28.09.2020

Дело № 3а-1487/2020

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

23 декабря 2020 года                               г. Краснодар

    Краснодарский краевой суд в составе:

судьи Санниковой С.А.,

при секретаре Долженко В.И.,

с участием прокурора                  Клетного В.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Остроуха <ФИО>11 и Дербенцева <ФИО>12 об оспаривании нормативных правовых актов в части,

У С Т А Н О В И Л :

административные истцы обратились в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просили:

- признать недействующими Решение Городской Думы Краснодара от
2 сентября 2020 года № 100 п. 1 «О Генеральном плане муниципального образования город Краснодар» и Решение Городской Думы Краснодара от
30 января 2007 года №19 п.6 «Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар», в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...> к территориальным зонам «РЗ» и «ИТ» и функциональным зонам «Зона рекреации» и «Зона транспортной инфраструктуры»;

- признать незаконным бездействие департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, выразившееся в уклонении от рассмотрения предложения
Остроуха В.И. и Дербенцева П.В. о внесении изменений в генеральный план в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>;

- обязать Комиссию по землепользованию и застройке Городской Думы Краснодара внести в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности сведения в части исключения зоны катастрофического затопления, изменения генерального плана с функциональной «Зона рекреации» на «Зона застройки многоэтажными жилыми домами» и правил землепользования и застройки с территориальной зоны «РЗ» на «Ж.2» в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...> <№...>, <№...>;

- указать в решении, что оно является основанием для внесения соответствующих изменений в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар.

Определением Краснодарского краевого суда от 2 ноября 2020 года, на основании пункта 5 части 1, части 2 статьи 196, статьи 197 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административное исковое заявление Остроуха В.И. и Дербенцева П.В. оставлено без рассмотрения в части требований, изложенных в пунктах 2-4:

«Признать незаконным бездействие департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, выразившиеся в уклонении от рассмотрения предложения
Остроуха В.И. и Дербенцева П.В. о внесении изменений в генеральный план в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>»;

«Обязать Комиссию по землепользованию и застройке городской Думы Краснодара внести в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности сведения в части исключения зоны катастрофического затопления, изменения генерального плана с функциональной «Зона рекреации» на «Зона застройки многоэтажными жилыми домами» и правил землепользования и застройки с территориальной зоны «РЗ» на «Ж.2» в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>»;

«Указать в решении, что оно является основанием для внесения соответствующих изменений в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар».

Административным истцам разъяснено, что они вправе обратиться с административным исковым заявлением, содержащим данные требования, в суд с соблюдением правил подсудности.

Данное определение сторонами не обжаловано.

В ходе рассмотрения административного дела административные истцы заявляли об уточнении исковых требований, и, согласно последнему уточнению иска, административные истцы просят суд:

- признать Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденные Решением Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6 (ред. от 18.06.2020), недействующими в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...> к территориальной зоне «Зона рекреации», как не соответствующие законодательству Российской Федерации,

- признать Генеральный план муниципального образования город Краснодар, утвержденный Решением Городской Думы Краснодара от
2 сентября 2020 года № 100 п. 1 (ред. от 08.10.2020,) недействующим в части установления зоны возможного катастрофического затопления в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, как не соответствующий законодательству Российской Федерации,

- признать Генеральный план муниципального образования город Краснодар, утвержденный Решением Городской Думы Краснодара от
2 сентября 2020 года № 100 п. 1 (ред. от 08.10.2020), недействующим в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...> к функциональной зоне «Зона рекреационного назначения» (РЗ) с видом «Зона озелененных территорий общего пользования (РО), как не соответствующий законодательству Российской Федерации.

Также истцы заявили требования об установлении в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...> зоны фактического использования территории, обязании Городской Думы Краснодара внести изменения в Генеральный план с функциональной зоны «Зона рекреационного назначения» (РЗ) с видом «Зона озелененных территорий общего пользования (РО) на «Зона сельскохозяйственного использования» (СХ.2), внести изменения в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования г.Краснодар с территориальной зоны «Зона рекреационного назначения» (РЗ) с видом «Зона озелененных территорий общего пользования (РО) на «Зона сельскохозяйственного использования» (СХ.2), которые определением Краснодарского краевого суда от 23 декабря 2020 года оставлены без рассмотрения.

В обоснование уточненных исковых требований административные истцы указали, что Остроуху В.И. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью
55 393 +/- 82 кв.м. с категорией земель – земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования – для сельскохозяйственного использования.

Дербенцеву П.В. на праве собственности принадлежат два земельных участка: с кадастровым номером <№...> площадью
51 676 +/- 80 кв.м. и с кадастровым <№...> площадью
52 958 +/- 81 кв.м. с категорией земель – земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования – для сельскохозяйственного использования.

Данные земельные участки являются смежными, т.к. были образованы из многоконтурного земельного участка с кадастровым номером <№...> площадью 159998 +/- 200 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, для сельскохозяйственного использования, состав земельного участка контуры: <№...>, <№...>, <№...>, расположенного по адресу: <Адрес...>.

Административные истцы указывают, что спорные земельные участки изначально являлись землями сельскохозяйственного назначения и перестали использоваться в соответствии с назначением ввиду включения данных территорий в границу населенного пункта.

Кроме того, соседние земельные участки имеют следующие виды разрешенного использования: для застройки многоэтажными жилыми домами, садоводческие и огороднические некоммерческие объединения граждан, и используются в соответствии с данными целями, а именно уже осуществлена застройка жилыми комплексами. Район, в котором расположены вышеназванные земельные участки, окружен землями, застроенными многоэтажными и малоэтажными жилыми домами, объектами по оказанию услуг и обслуживанию населения.

Считают, что в нарушение части 3 статьи 31, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, несмотря на то, что видом разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...> является использование для сельскохозяйственного назначения, оспариваемыми Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар данные земельные участки отнесены к зоне рекреационного назначения (РЗ), в частности, к зоне озеленения территорий общего пользования (РО).

Также отнесение спорных участков к зоне возможного катастрофического затопления без согласования с Федеральным агентством водных ресурсов (и его территориальных органов) противоречит пункту 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года <№...>.

Согласно утвержденного Городской Думой Краснодара Генеральному плану муниципального образования город Краснодар, от 2 сентября 2020 года № 100 п. 1, по участку с кадастровым номером: <№...>, принадлежащему на праве собственности Остроуху В.И., будет проходить линейный объект – автомобильная дорога; земельные участки с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...> отнесены к функциональной зоне «Зона рекреационного назначения» (РЗ), с видом функциональной зоны «Зона озелененных территорий общего пользования» (РО).

Таким образом, по мнению административных истцов, Генеральным планом игнорируется сложившееся землепользование, в данной части Генплан не соответствует требованиям федерального законодательства, а именно: части 4 статьи 3, частям 10, 15 статьи 24, части 3 статьи 33, пункту 4 части 1 статьи 34, частям 1, 3 статьи 36, части 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В результате допущенных нарушений истцы лишены права полноценно пользоваться землей, заниматься сельскохозяйственной деятельностью, на которую рассчитывали при приобретении участков, реализовать права собственников на распоряжение имуществом.

Представители административного истца Остроуха В.И. по доверенности Гладкий В.В. и административного истца Дербенцева П.В. по доверенности Ермошина С.И. в судебном заседании поддержали уточненные исковые требования.

Представитель административного ответчика Городской Думы Краснодара по доверенности Перцев К.В. в судебном заседании административные исковые требования не признал.

Представитель заинтересованного лица – администрации муниципального образования г. Краснодар по доверенности Мельников А.С. поддержал позицию, изложенную в отзыве на административное исковое заявление, просил суд отказать в удовлетворении исковых требований.

Прокурор Клетной В.Б. в заключении указал, что административный иск удовлетворению не подлежит, поскольку оспариваемые нормативно-правовые акты приняты в установленном законом порядке, доказательств нарушения прав административных истцов не представлено.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, уточнений к нему, возражения и отзывы административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), при рассмотрении настоящего административного дела суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ в полном объеме.

Оспариваемый административными истцами в части Генеральный план муниципального образования город Краснодар утвержден Решением Городской думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100 п. 1.

Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар утверждены Решением Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6.

Проверяя полномочия Городской Думы Краснодара на принятие оспариваемых нормативных правовых актов, а также соблюдение порядка публикации оспариваемых нормативных правовых актов, которые не оспариваются административными истцами, суд исходит из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу требований пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно Устава муниципального образования город Краснодар (утв. Решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 года № 11 п.6), муниципальное образование город Краснодар наделено статусом городского округа Законом Краснодарского края от 10 марта 2004 года № 670-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа».

Границы муниципального образования город Краснодар установлены Законом Краснодарского края от 10 марта 2004 года № 670-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа».

Согласно части 1 статьи 24, пункту 6 части 2 статьи 25 Устава городская Дума Краснодара является представительным органом муниципального образования и к ее полномочиям относится, в том числе, утверждение генерального плана муниципального образования город Краснодар, правил землепользования и застройки, местных нормативов градостроительного проектирования.

Таким образом, суд приходит к выводу, что административный ответчик по делу - Городская Дума Краснодара является уполномоченным представительным органом местного самоуправления, имеющим полномочия по принятию оспариваемых нормативных правовых актов.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, предложений заинтересованных лиц.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Генеральный план и Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (часть 13 статьи 24 ГрК РФ, части 1 - 3 статьи 32 ГрК РФ).

Рассматривая вопрос соблюдения порядка публикации оспариваемых нормативных правовых актов, суд исходит из следующего.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с положениями статьи 47 Закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается Уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

Кроме того, частью 3 статьи 28 ГрК РФ установлена необходимость проведения публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования.

Решением Городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 года № 21 п.1 утверждено Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар.

Проект Генерального плана муниципального образования г.Краснодар, в целях соблюдения порядка его утверждения, Постановлением администрации муниципального образования г. Краснодар от 19 июня 2020 года № 2307 (опубликовано 19 июня 2020 года) был вынесен на общественные слушания, которые проходили в каждом населенном пункте.

Общественные обсуждения завершились публикацией 31 августа
2020 года результатов в официальном источнике – на интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы https://krd.ru/.

Решением Городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100 п.1 утверждена новая редакция Генерального плана, который также опубликован на официальном источнике опубликования правовых актов городской Думы Краснодара - на интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы https://krd.ru/.

Принятию решения Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» также предшествовало выполнение предусмотренных градостроительным законодательством мероприятий: публичных слушаний от 11, 17 и 24 августа 2006 года и публикации в официальном источнике проекта и текста обжалуемого акта.

Решение Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» официально опубликовано в газете «Краснодарские известия» от 15 февраля 2007 года № 24. Внесение изменений в данные правила также проходило с учетом установленной законом процедуры.

На основании изложенного суд считает, что порядок публикации оспариваемых нормативных правовых актов не нарушен.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства в их совокупности, суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты являются нормативными правовыми актами, изданными полномочным органом местного самоуправления, принятыми с соблюдением порядка принятия таких актов и опубликованными надлежащим образом.

Проверяя доводы административных истцов о несоответствии оспариваемых нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил следующее.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (статья 2 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональное назначение, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

В соответствии с пунктами 6 и 7 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Как следует из пункта 5 статьи 1 ГрК РФ, функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 15 статьи 35 ГрК РФ органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из вышеприведенных правовых норм в их взаимосвязи следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации закрепляют принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Судом установлено, что административному истцу Остроуху В.И. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером <№...>, площадью 55 393 +/- 82 кв.м., категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного использования, <Адрес...>, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 15 октября 2020 года № КУВИ-002/2020-29703619.

Административному истцу Дербенцеву П.В. на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровым номером <№...> площадью 51 676 +/- 80 кв.м. и с кадастровым номером <№...> площадью 52 958 +/- 81 кв.м., категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного использования, по адресу: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка – почтовый адрес ориентира: <Адрес...>, что подтверждается выписками из ЕГРН от
15 октября 2020 года №№ КУВИ-002/2020-29703421, КУВИ-002/2020-29703480.

Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными Решением Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6 (ред. от 18 июня 2020 года), поименованные земельные участки отнесены к территориальной зоне рекреационного назначения, а именно к зоне зеленых насаждений общего пользования (РО).

Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным Решением Городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100 п. 1 (ред. от 8 октября 2020 года) данные земельные участки отнесены к функциональной зоне «Зона рекреационного назначения» (РЗ), с видом функциональной зоны «Зона озелененных территорий общего пользования» (РО).

Доводы административных истцов о незаконном отнесении спорных земельных участков к территориальной зоне «Зона рекреации» подлежат отклонению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Виды и состав территориальных зон на территории муниципального образования город Краснодар установлены статьей 31 Правил землепользования и застройки. Такой вид территориальной зоны как «Зона рекреации» названной нормой не предусмотрен.

Пунктом 7 статьи 31 Правил на территории муниципального образования город Краснодар установлены «Зоны рекреационного назначения», включающие в себя:

7.1. Зоны зеленых насаждений общего пользования (РО);

7.2. Зоны парков (РП);

7.3. Спортивно-рекреационные зоны (РС).

Основными видами разрешенного использования Зоны зеленых насаждений общего пользования (РО) являются: деятельность по особой охране и изучению природы; охрана природных территорий; историко-культурная деятельность; лесные плантации; резервные леса; общее пользование водными объектами; земельные участки (территории) общего пользования.

Земельные участки с кадастровыми номерами <№...>, <№...> <№...> отнесены оспариваемыми Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования (РО).

В данном случае оснований полагать, что указанные земельные участки расположены в двух территориальных зонах, не имеется; фактов неопределенности их правового режима и ограничений в связи с этим правомочий собственников, судом не установлено.

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36 ГрК РФ), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).

    В апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2020 гола № 18-АПА19-97 суд указал, что само по себе отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам не может повлечь нарушение прав и законных интересов административного истца, если такое территориальное планирование не приведет к установлению в отношении земельного участка в нарушение положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 ГрК РФ нескольких территориальных зон.

Таким образом, отнесение принадлежащих истцам земельных участков к установленным оспариваемым Генеральным планам функциональным зонам не может повлечь нарушение прав и законных интересов административных истцов, так как данные участки расположены в одной территориальной зоне, их территориальное зонирование соответствует функциональному зонированию.

Необходимо отметить, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

В данном случае, установление функциональной зоны «Зона рекреационного назначения» (РЗ), с видом «Зона озелененных территорий общего пользования» (РО), и отнесение к ней земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...> положениям статей 23, 24 ГрК РФ не противоречит.

Требования административных истцов о признании Генерального плана муниципального образования город Краснодар недействующим в части установления зоны возможного катастрофического затопления в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, являются необоснованными ввиду следующего.

В составе Генерального плана муниципального образования город Краснодара утверждена карта зоны возможного катастрофического затопления (Приложением № 48), которая подготовлена на основании Паспорта безопасности опасного объекта ФГБУ «Краснодарское водохранилище» 2016 г.

Паспорт безопасности опасного объекта разрабатывается для определения показателей степени риска чрезвычайных ситуаций для персонала опасного объекта и проживающего вблизи населения; определения возможности возникновения чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; оценки возможных последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; оценки возможного воздействия чрезвычайных ситуаций, возникших на соседних опасных объектах; оценки состояния работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; разработки мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте (пункт 3 Приказа № 506 Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от
4 ноября 2004 года).

Паспорт безопасности опасного объекта (ГТС) является обязательным приложением к декларации безопасности гидротехнических сооружений, форма которой утверждена приказом Ростехнадзора от 2 июля 2012 года № 377 (пункт 19.7 приложения VII формы декларации безопасности ГТС).

Паспорт безопасности Краснодарского водохранилища разработан специалистами КРОУ «Служба спасения».

Имеющиеся в деле графические материалы публичной кадастровой карты и карты границ затопления свидетельствуют о включении земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...> в зону катастрофического затопления.

Административные истцы полагают, что отнесение спорных участков к зоне возможного катастрофического затопления без согласования с Федеральным агентством водных ресурсов (и его территориальных органов) противоречит пункту 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360.

Действительно, согласно части 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 3 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360 «Об определении границ зон затопления, подтопления», предусмотрено, что зоны затопления, подтопления устанавливаются или изменяются решением Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов) на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об установлении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах этих зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ этих зон, перечень координат характерных границ таких зон в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 Положения № 360).

Однако, Водным кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360 «О зонах затопления, подтопления» понятие «зона возможного катастрофического затопления» не установлено. Предусмотренный постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360 порядок установления, изменения и прекращения существования зон затопления, подтопления не регулирует осуществление мероприятий по определению границ возможного катастрофического затопления.

Согласно пункту 1 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.

При этом в силу пункта 2 названной статьи Водного кодекса Российской Федерации в целях настоящей статьи под мерами по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий понимается комплекс мероприятий, включающий в себя:

1) предпаводковое и послепаводковое обследование паводкоопасных территорий и водных объектов;

2) ледокольные, ледорезные и иные работы по ослаблению прочности льда и ликвидации ледовых заторов;

3) противопаводковые мероприятия, в том числе мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек, их дноуглублению и спрямлению, расчистке водоемов, уполаживанию берегов водных объектов, их биогенному закреплению, укреплению берегов песчано-гравийной и каменной наброской.

Данные правила отнесены к противопаводковым мероприятиям и не относятся к требованиям, связанным с возникновением чрезвычайной ситуации в виде катастрофического затопления из-за аварий на объектах повышенной опасности.

Исходя из положений пункта 4 статьи 1 ГрК РФ зоны с особыми условиями использования территорий – охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Граница катастрофического затопления как фактор риска возникновения возможной чрезвычайной ситуации не отнесена к виду зон с особыми условиями использования территории и не требует определения границ в рамках определения характерных точек по результатам кадастровых работ.

В соответствии со статьей 23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана содержат в своем составе отдельно границы зон с особыми условиями территории (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ), в число которых входят паводковые затопления, а отдельно - территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подпункт 8 части 8 статьи 23 ГрК РФ). В настоящем случае - это возможная чрезвычайная ситуация на Краснодарском водохранилище в виде катастрофического затопления.

Согласно пункту 4.12 Свода правил СП 165.1325800.2014. Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне. Актуализированная редакция СНиП 2.01.51-90, утвержденных и введенных в действие Приказом Минстроя России от 12.11.2014 № 705/пр, зона возможного катастрофического затопления - территория, которая в результате повреждения или разрушения гидротехнических сооружений или в результате стихийного бедствия может быть покрыта водой с глубиной затопления более 1,5 м, и в пределах которой возможны гибель людей, сельскохозяйственных животных и растений, повреждение или разрушение зданий (сооружений), других материальных ценностей, а также ущерб окружающей среде.

Как следует из пункта 6.30 вышеуказанного Свода правил, при проектировании гидротехнических сооружений следует определять параметры волны прорыва и границу зоны возможного катастрофического затопления в нижнем бьефе для случаев разрушения сооружений напорного фронта в условиях нормального и сниженного подпорных уровней водохранилища.

В соответствии с материалами обоснования Генерального плана (Том 2) в декларации безопасности Краснодарского водохранилища (2016 г.) произведен расчет вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу юридических и физических лиц на территории Краснодарского края и Республики Адыгея в результате аварии на гидротехнических сооружениях Краснодарского водохранилища.

Таким образом, ссылка истцов на постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360 применительно к зоне возможного катастрофического затопления неправомерна и свидетельствует об ошибочном понимании содержания и правового регулирования понятий «зона затопления, подтопления» и «зона возможного катастрофического затопления», которые не идентичны.

Осуществление мероприятий, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360, в том числе утверждение Федеральным агентством водных ресурсов каких-либо зон для определения границ возможного катастрофического затопления из-за аварий на объектах повышенной опасности (в частности, на Краснодарском водохранилище) не предусмотрено.

    Также материалы дела не содержат документов, свидетельствующих о нарушении прав Остроуха В.И. и Дербенцева П.В. отображением на картах Генерального плана границ зоны возможного катастрофического затопления. Более того, само по себе отображение территории, подверженной риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на картах Генерального плана как документа территориального планирования не препятствует использованию земельных участков в соответствии с видом их разрешенного использования, так как правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, градостроительных регламентов и требованиями законодательства, что следует из норм пункта 8 статьи 1, статьи 7, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 36 ГрК РФ.

Изложенное согласуется с правовой позицией, высказанной Верховным Судом Российской Федерации в апелляционном определении от 19 августа
2020 года № 11-АПА20-1.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оснований для удовлетворения требований административных истцов не имеется, в связи с чем административный иск удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:    

административный иск Остроуха <ФИО>13 и Дербенцева <ФИО>15 к Городской Думе Краснодара об оспаривании нормативных правовых актов в части – оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

    Решение суда в окончательной форме составлено 11 января 2020 года.

Судья: С.А. Санникова