Судебный акт #1 (Решение) по делу № 2-215/2012 ~ М-196/2012 от 18.05.2012

Дело № 2-215-12

       Р Е Ш Е Н И Е

    ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

7 июня 2012 года         <адрес>

Советский районный суд <адрес> в составе:

председательствующего судьи Агеева О.М.

при секретаре     Ванюкове А.А.

с участием прокурора Ладченкова В.А.

представителя заинтересованных лиц Администрации <адрес> муниципального района <адрес>, Муниципального Собрания <адрес> муниципального района <адрес> Калмыкова Ф.В. (по доверенностям)

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора <адрес> к администрации <адрес> муниципального района <адрес> и Муниципальному Собранию <адрес> муниципального района <адрес> о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления по реализации полномочий по организации дошкольного образования и о возложении обязанности устранить нарушения,

    у с т а но в и л :

Прокурор <адрес> обратился в суд с заявлением, в порядке ст.254 ГПК РФ, в интересах неопределенного круга лиц, к администрации <адрес> муниципального района <адрес> и Муниципальному Собранию <адрес> муниципального района <адрес> о признании незаконным бездействия данных органов самоуправления при реализации их полномочий по организации дошкольного образования на территории муниципального района, следствием чего стало нарушение права неопределенного круга лиц, учтенных органами образования администрации <адрес> муниципального района <адрес> в качестве нуждающихся в дошкольном образовании и возложении обязанности на органы местного самоуправления по устранению нарушения прав.

Свои доводы прокурор мотивирует следующими обстоятельствами: прокуратурой района проведена проверка исполнения законодательства о несовершеннолетних и молодежи. В ходе которой установлено, что на территории <адрес> муниципального района <адрес> расположено 12 муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений-детских садов. По состоянию на ДД.ММ.ГГГГ на территории <адрес> муниципального района <адрес> проживает 1445 детей в возрасте от 1,5 до 6,5 лет, нуждающихся в получении дошкольного образования. Из них 721 ребенок проживает в <адрес>, при этом охват детей услугами дошкольного образования по <адрес> составляет 66,3%, а по <адрес>-74,3%. Очередь в детские сады составляет 323 ребенка в целом по <адрес> и 170 детей по <адрес>, что подтверждается информацией управления образования администрации <адрес> муниципального района.

Прокурор полагает, что право, предусмотренное ст.43 Конституции РФ, в соответствии с которой, каждый имеет право на образование, гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях -нарушено.

Согласно ч.2 и 5 ст.5 Закона РФ от 10.07.1992 года № 3266-1 «Об образовании»(далее Закон) государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.

На основании ч.3 ст.18 Закона для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей, необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений.

П.П.1 и 3 ч.1 ст.31 Закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного)общего образования, а также создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.

Эти же полномочия возложены на органы местного самоуправления муниципальных районов п.11 ч.1 ст.15 Федерального закона от 6.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В нарушение указанных требований органы местного самоуправления <адрес> <адрес> (администрация и Муниципальное Собрание) бездействуют в направлении обеспечения детей бесплатным дошкольным образованием. Несмотря на то, что в органах местного самоуправления района и их структурных подразделениях имеются списки лиц дошкольного возраста, нуждающихся в получении дошкольного образования и состоящих в очереди на места в детские сады, учет детей в этих списках не является гарантией обеспечения их дошкольным образованием как на ближайшее время, так и на следующих учебный год, после освобождения определенной части мест в детских садах. Это связано с постоянным изменением числа детей в районе с учетом рождаемости, смертности, свободного передвижения граждан по территории РФ. Поэтому определить круг лиц, чьи права нарушаются в связи с незаконным действием администрации <адрес> и Муниципальным Собранием района, не представляется возможным.

В соответствии со ст.254 ГПК РФ решение, действие, бездействие органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица оспариваются в суде.

Поскольку дети, стоящие в очереди на получение дошкольного образования в муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждениях, в силу своего несовершеннолетнего возраста не имеют возможности самостоятельно обратиться в суд и квалифицированно осуществлять свою защиты, а также относятся к наиболее социально незащищенной категории граждан, прокурор обратился с заявлением в защиту их прав и интересов.

В судебном заседании прокурор поддержал заявление и просит его удовлетворить.

Представитель администрации <адрес> муниципального района и Муниципального Собрания Калмыков Ф.В. ( по доверенностям) с заявлением не согласен, просит суд отказать в его удовлетворении. Не оспаривая факта наличия очереди в дошкольные учреждения на протяжении ряда лет, пояснил, что число детей известно, их поименный список имеется в управлении образования, администрацией МР и Муниципальным Собранием предпринимаются меры к разрешение данного вопроса, представил в суд многочисленную переписку с органами власти области, в которой ставится вопрос о дополнительном финансировании расходных обязательств муниципального района в части обеспечения права на дошкольное образование: завершение строительства детского сада «Ромашка» в <адрес>, реконструкция части помещений здания школы <адрес> под детский сад на 40 мест, ремонт детского сада «Тополек» <адрес> <адрес>, завершение строительства детского сада <адрес>.

Полагает, что поскольку бюджет района более чем на 60% дотационный, районные власти делают все возможное для обеспечения права на дошкольное образование. На территории <адрес> находится недостроенное здание детского сада по <адрес>, готовность которого составляет 60%, детский сад рассчитан на 130 мест. На данный объект имеется проектно-сметная документация, однако необходимо для завершения строительства 70565000 рублей. Администрация района- исполнительных органа, может расходовать бюджетные средства только в том объеме, который указан в решениях представительного органа района. Постановлением Администрации <адрес> муниципального района. <адрес> № от ДД.ММ.ГГГГ утверждена муниципальная программа «Строительство и реконструкция объектов системы образования в <адрес> муниципальном районе на 2010-2011 г.г.»

Выслушав объяснение прокурора, представителя администрации и Муниципального Собрания, исследовав письменные доказательства, имеющиеся в материалах гражданского дела и представленные дополнительно представителем администрации и Муниципального Собрания, руководствуясь законом, суд установил следующие обстоятельства:

     В соответствии со ст. 12 ГПК РФ правосудие по гражданским делам осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

    В силу ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для законности оспариваемого бездействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, возлагаются на органы и лиц, которые допустили оспариваемое бездействие.

     Согласно подп. 1 и 1 ст. 31 Закона РФ «Об образовании», п. 11 ч.1 ст.15, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования. Таким образом, функция по реализации общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных учреждениях в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», с подн. 6.1 п.1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании», отнесена к вопросам местного значения.

В соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ от 12.09.2008 г. № 666 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» дошкольное образовательное учреждение- тип образовательного учреждения, реализующего основную общеобразовательную программу дошкольного образования. Пунктом 7 вышеназванного Постановления определены виды дошкольных образовательных учреждений- детские сады. Сторонами не оспариваются представленные прокурором данные о наличии очереди в дошкольные образовательные учреждения района по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии со ст.254 ГПК РФ решение, действие, бездействие органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица оспариваются в суде.

Представитель муниципальных органов власти не оспаривает доводы заявления прокурора о том, что ни у одного ребенка, данные которого учтены в очереди, нет определенности о его зачислении на следующих год, круг нуждающихся постоянно меняется и при одной и той же численности в очереди, поэтому суд приходит к выводу о правомочии прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту детства в интересах неопределенного круга лиц, учтенных на определенную дату.

Представитель администрации <адрес> муниципального района <адрес> Муниципального Собрания не оспаривается факт наличия очереди в детские дошкольные учреждения в <адрес> по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ. Число очередников составило 323 ребенка по району и 170 детей в <адрес>, что подтверждается сведениями управления образования района.

Статьей 43 Конституции РФ декларировано, что каждый имеет право на образование, гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Одной из основных задач демографической политики (Концепция демографической политики РФ на период 2025 год, утв.Указом Президента РФ от 9 октября 2007 года № 1351) является обеспечение потребности семей в услугах дошкольного образования на основе развития всех форм дошкольных образовательных организаций (государственных, частных), повышение доступности и качества услуг, стимулирование развития гибких форм предоставления услуг по уходу и воспитанию детей в зависимости от их возраста.

В соответствии с п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения. Положение ст.43 Конституции РФ таким образом подлежат непосредственному применению.

Также в соответствии со ст.2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод никому не может быть отказано в праве на образование. Государство при осуществлении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать такое образование и такое обучение, которое соответствует их религиозным и философским убеждениям.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность ( в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, по которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путём получения доступа к современным технологиям.

Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребёнок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

Закрепляя в качестве одного из элементов право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, Конституция РФ непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования -исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства- обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их.

Согласно ст.20 Устава <адрес> муниципального района, в исключительной компетенции Муниципального Собрания <адрес> находится определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также по утверждению бюджета на очередной финансовый год и отчета о его исполнении. В соответствии со ст.30 Устава к компетенции администрации <адрес> муниципального района <адрес> относится обеспечении исполнения полномочий органов местного самоуправления муниципального района по решению вопросов местного значения в соответствии с законодательством.

Вопрос об организации общедоступного, бесплатного дошкольного образования действующим законом отнесен к вопросам местного значения (ст.15 ч.1 п.11 ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ»)

Таким образом, обязанность по организации дошкольного образования на территории <адрес> <адрес> является солидарной для Муниципального собрания <адрес> и администрации <адрес>.

Исходя из изложенного, суд полагает, что недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию дошкольных учреждений не свидетельствует о правомерности бездействия муниципального органа, учитывая, что финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Конкретизируя положения Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный Кодекс РФ предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы РФ (статьи 10,24, 15,,28,29) и устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использование бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направление расходования бюджетных средств.

Администрация является исполнительным органом, а правом формирования бюджета обладает Муниципальное Собрание.

Согласно ст.10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы власти самостоятельны. Согласно ст.12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Таким образом, вынося решение суд не вправе вмешиваться в хозяйственную, экономическую, финансовую деятельность органов местного самоуправления по организации дополнительных дошкольных образовательных учреждений.

Суд пришел к выводу о том, что органы местного самоуправления- администрация муниципального района -исполнительный в рамках финансирования, Муниципальное Собрание- представительный, формирующий направление расходов, действуя солидарно, должны и обязаны обеспечить доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана родителями ребенка, то есть в форме посещения им муниципального дошкольного учреждения. Указанная обязанность ими не исполнена, поскольку имеется наличие очередности в муниципальном образовании в дошкольные образовательные учреждения. Следовательно, имело место солидарное бездействие их в отношении выполнения принятых на себя в соответствии с законом обязанностей.

В соответствии с правой позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 года № 5-П « По делу о проверке конституционности положений ст.153 Федерального Закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности.

Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу дошкольного образования, и в связи с этим -распределения и использования централизированных денежных фондов государства и муниципальных образований является нормы Конституции РФ, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу статей 7,71,75 114 и 132 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ, в частности ее статей 43 частью 2 и статьей 38 частью 1.

Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно- они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечёт обязанность органов власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулировании, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закреплённых в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Из приведённых положений Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во взаимосвязи с положениями Закона Российской Федерации «Об образовании» и Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования- за счёт федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке».

Администрация района и Муниципальное Собрание должны были предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях и своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих дошкольных образовательных учреждений.

Доводы представителя органов муниципального образования не опровергают поводы заявления прокурора и не свидетельствуют о наличии у них правовых оснований для неприятия действенных мер по полному обеспечению своих обязанностей по реализации конституционного права граждан (ст. 43 Конституции РФ).

Представленные в суд № писем органов местного самоуправления, направленных в органы власти <адрес>, не могут являться доказательствами принятия действенных мер. Кроме того, все они направлены в ДД.ММ.ГГГГ (шесть), в ДД.ММ.ГГГГ (три), муниципальная программа «Строительство и реконструкция объектов системы образования в <адрес> муниципальном районе» утверждена только на 2010-2011 г.г., тогда как согласно представленных администрацией района сведений очередь имелась с 2007 года, существует она и в настоящее время, а в 2009 году в оперативное управление за управление образования администрации <адрес> <адрес> закреплено нежилое помещение по адресу : <адрес> (здание бывшего ясли-сада «Сказка»).

Таким образом, доказательств того, что администрацией и муниципальным собранием принимались действенные меры по обеспечению права всех стоящих в очереди детей на получение дошкольного образования суду не представлены. Нарушенное право несовершеннолетних подлежит судебной защите.

В соответствии со ст.258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объёме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трёх дней со дня вступления решения суда в законную силу.

В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения.

Поскольку судом констатировано длительное нарушение конституционны прав неопределённого числа граждан, то суд, с учётом самостоятельности органов местного самоуправления, полагает, что не вправе устанавливать конкретный срок для их устранения, отличный от срока, указанного в закон для сообщения об исполнении решения ( ст. 258 ГПК РФ).

В соответствии со ст.258 ГПК РФ в суд должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в месячный срок со дня получения решения.

В соответствии со ст.203 ГПК РФ у органов местного самоуправления имеется право на обращение в суд с заявлением об отсрочке или рассрочке исполнения решения суда, но с предоставление доказательств невозможности его исполнения.

Согласно п.19 ч.1 ст.333.36 Налогового Кодекс администрация района, как органа местного самоуправления, освобождена от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ, ст.ст.254-258 ГПК РФ, суд

         р е ш и л :

Признать незаконным бездействие органов местного самоуправления- администрации <адрес> муниципального района <адрес> и Муниципального Собрания <адрес> муниципального района <адрес> по организации дошкольного образования на территории <адрес> муниципального района, <адрес> следствием чего стало нарушение конституционного права неопределенного числа лиц на общедоступность дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях <адрес>, учтенных в качестве нуждающихся в дошкольном образовании по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ.

Возложить на органы местного самоуправления:- администрацию <адрес> муниципального района <адрес> и Муниципальное Собрание <адрес> муниципального района <адрес> солидарную обязанность по устранению допущенного нарушения конституционных права на получение дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях <адрес> и организации предоставления дошкольного образования неопределенному числу лиц, имеющих право на получение дошкольного образования на территории <адрес> муниципального района <адрес>, учтенных в качестве нуждающихся в дошкольном образовании по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ.

В суд должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Саратовский областной суд в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме. Полный текс решения изготовлен ДД.ММ.ГГГГ.

Председательствующий:       О.М. Агеев