Судебный акт #1 (Определение) по делу № 33а-32308/2021 от 22.10.2021

    Судья Москвин К.А.                                                         Дело № 33а-32308/2021

    А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

Судья судебной коллегии по административным делам Московского областного суда Брыков И.И.,

при помощнике судьи Налапкине А.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании от 27 октября 2021 года частные жалобы Яблочкиной Н. Л., Зайцева В. М., Силивановой С. Н. на определение Одинцовского городского суда Московской области от 27 августа 2021 года о прекращении производства по административному делу,

заслушав доклад судьи Брыкова И.И., объяснения Яблочкиной Н.Л., Зайцева В.М., действующего в своих интересах и интересах Силивановой С.Н. и Яблочкиной Н.Л., представителя прокурора третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области Крошкина К.В. – прокурора Териной Н.Н.,

у с т а н о в и л :

     Административные истцы Яблочкина Н.Л., Зайцев В.М., Силиванова С.Н. обратились в суд с административным иском к административным ответчикам прокурору третьей прокуратуры по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах Московской области Крошкину К.В., Совету депутатов городского округа Власиха Московской области о признании незаконными действий, решения от 23.03.2021 № 162/18, об обязании внести представление, рассмотреть представление, о признании полномочий депутата досрочно прекращенными. Свой административный иск мотивировали теми обстоятельствами, что в адрес прокурора третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области Зайцевым В.М. было направлено обращение по нарушению депутатом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабановым В.Н. антикоррупционного законодательства. Прокурором третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области в адрес председателя Совета депутатов городского округа Власиха Кабанова В.Н. было внесено представление от 18.01.2021 № 16-01-2021 об устранении нарушений антикоррупционного законодательства. При рассмотрении данного представления Советом депутатов городского округа Власиха Московской области было принято решение от 23.03.2021 № 162-18 «О применении меры ответственности к депутату Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабанову В.Н.», которым допущенные депутатом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабановым В.Н. искажения при представлении им за 2018, 2019 годы сведений об имуществе, сведений об имуществе его супруги были признаны несущественными, и к нему была применена мера ответственности в виде предупреждения. С порядком внесения данного представления прокурора, порядком его рассмотрения Советом депутатов, решением Совета депутатов они не согласны по изложенным в исковом заявлении основаниям.

     Представитель административного ответчика Совета депутатов городского округа Власиха Московской области административный иск не признал.

     Представитель административного ответчика прокурора третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области Крошкина К.В. административный иск не признал.

     Заинтересованное лицо Управление Министерства юстиции Московской области своего представителя в суд не направило.

     Заинтересованное лицо Кабанов В.Н. административный иск не поддержал.

     Определением Одинцовского городского суда Московской области от 27.08.2021 производство по административному делу прекращено.

     Не согласившись с определением суда, административные истцы Яблочкина Н.Л., Зайцев В.М., Силиванова С.Н. подали на него частные жалобы, в которых просят его отменить.

     Заслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы административного дела, обсудив доводы частных жалоб, прихожу к следующему выводу.

     Разбирательством по административному делу установлено, что 18.12.2020 в третью прокуратуру по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах Московской области поступило обращение Зайцева В.М. о нарушениях антикоррупционного законодательства депутатом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабановым В.Н.

     По результатам проведенной прокурорской проверки прокурором третьей прокуратуры по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах Московской области в адрес председателя Совета депутатов городского округа Власиха Московской области было внесено представление от 18.01.2021 об устранении нарушений федерального законодательства депутатом указанного Совета депутатов Кабановым В.Н.

     Третьей прокуратурой по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах Московской области письмом от 18.01.2021 Зайцеву В.М. был дан ответ о результатах проведенной по его обращению проверки и о внесении представления в адрес председателя Совета депутатов городского округа Власиха Московской области.

     Решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23.03.2021 № 162/18 к депутату Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабанову В.Н. была применена мера ответственности в виде предупреждения.

     Третьей прокуратурой по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах Московской области письмом от 29.03.2021 Зайцеву В.М. был дан ответ о результатах рассмотрения представления прокурора от 18.01.2021 Советом депутатов городского округа Власиха Московской области.

Яблочкина Н.Л., Силиванова С.Н. являются депутатами Совета депутатов городского округа Власиха Московской области.

     Решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 21.10.2020 № 155/33 полномочия депутата Зайцева В.М. были досрочно прекращены.

     Административные истцы просят признать незаконными действия прокурора третьей прокуратурой по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах Московской области по внесению представления в адрес лица, не обладающего полномочиями по его рассмотрению и устранению нарушение закона, обязать прокурора внести представление надлежащему лицу.

     Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия или бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

     Право граждан на обращение в суд в порядке административного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия), в том числе, органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности, установлено ч. 1 ст. 218 КАС РФ.

     Ст. 226 КАС РФ, регламентируя судебное разбирательство по названной категории дел, предписывает суду, прежде всего, выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, обязывая его доказать это нарушение (п. 1 ч. 9, ч. 11).

     Исходя из буквального толкования п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения незаконным принимается при установлении одновременно двух условий: решение не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

     Как следует из ответа на вопрос 19 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2015), утвержденного президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ.

     Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе, при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты.

     Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ.

     Таким образом, с учетов изложенных разъяснений Верховного Суда РФ правом на оспаривание представления прокурора наделены лица, в отношении которых вынесено представление.

     В третью прокуратуру по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области по вопросу нарушения антикоррупционного законодательства депутатом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабановым В.Н. обращался только Зайцев В.М., и представление прокурора от 18.01.2021 об устранении нарушений федерального законодательства было внесено по результатам проведенной проверки его обращения.

     В соответствие с ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин при рассмотрении его обращения имеет право получать письменный ответ по существу поставленных вопросов либо уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов.

     В соответствии с п. 6.1 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 30.01.2013 № 45, обращения, в том числе взятые на контроль (особый контроль), считаются разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям.

     Ответ на обращение (запрос) направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, поступившем в органы прокуратуры в форме электронного документа, и в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении, поступившем в органы прокуратуры в письменной форме.

     В соответствии с п. 6.2 указанной Инструкции, если по обращению (запросу) принесен протест (внесено представление), предъявлен иск или приняты иные меры прокурорского реагирования, заявителю сообщается об этом, а также он уведомляется о последующем информировании о результатах их рассмотрения. Ответ заявителю направляется разрешавшим обращение прокурором.

     При таком положении дела Зайцев В.М. вправе оспорить действия прокурора третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области, связанные с представлением от 18.01.2021, поскольку эти действия прокурора имеют отношение к его обращению от 18.12.2020, следовательно, затрагивают его интересы.

     Депутаты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Яблочкина Н.Л. и Силиванова С.Н. в органы прокураты в отношении депутата того же Совета депутатов Кабанова В.Н. не обращались, и представление прокурора третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области от 18.01.2021 не нарушает и не оспаривает их права, свободы и законные интересы, не создает им препятствий к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов, не возлагает на них какие-либо обязанности.

     Статус Яблочкиной Н.Л. и Силивановой С.Н. депутатов Совета депутатов городского округа Власиха Московской области применительно к этому представлению прокурора реализуется путем их участия в его рассмотрении на заседании Совета депутатов, а не путем его обжалования ими в судебном порядке.

     Административные истцы просят признать незаконными действия Совета депутатов городского округа Власиха Московской области при принятии решения от 23.03.2021 № 162/18 в отношении депутата Кабанова В.Н.; обязать Совет депутатов городского округа Власиха Московской области рассмотреть представление прокурора в установленном порядке; признать незаконным решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области при принятии решения от 23.03.2021 № 162/18 в отношении депутата Кабанова В.Н.; признать полномочия депутата Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабанова В.Н. досрочно прекращенными.

     В соответствии с ч. 10.1 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

     В соответствии с ч. 7 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на осуществляющего свои полномочия на постоянной основе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления законом наложены следующие ограничения.

     Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (ч. 7.1).

     Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством РФ о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта РФ (ч. 7.2).

     При выявлении в результате проверки, проведенной в соответствии с ч. 7.2 настоящей статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд (ч. 7.3).

     В соответствии ч. 11 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

     В соответствии с п. 2.6 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта РФ, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства РФ, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

     Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

     В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» одной из мер по профилактике коррупции является установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

     В соответствии с ч. 4 ст. 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лица, замещающие государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

     Таким образом, законом определен круг лиц осуществляющих контроль в области соблюдения антикоррупционного законодательства: Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, а также органы прокуратуры.

     Административные истцы к указанным лицам не относятся.

     Таким образом, ни гражданин Зайцев В.М., ни депутаты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Яблочкина Н.Л. и Силиванова С.Н. не наделены полномочиями по проведению проверок и требованию досрочного прекращения полномочий депутата Кабанова В.Н.

     Оспариваемое решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23.03.2021 № 162/18 было принято в отношении депутата Кабанова В.Н., оно не нарушает и не оспаривает их права, свободы и законные интересы, не создает им препятствий к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов, не возлагает на них какие-либо обязанности.

     Несогласие административных истцов с мягкостью примененной Советом депутатов к депутату Кабанову В.Н. меры ответственности не свидетельствует о нарушении их прав.

     Иное толкование указанных норм права свидетельствовало бы о праве любого гражданина оспорить решение, вынесенное в отношении любого депутата по вопросу соблюдения антикоррупционного законодательства.

     В данном случае административные истцы, не являясь непосредственными участниками данных правоотношений, пытаются подменить собой контрольные органы в области антикоррупционного законодательства, оспаривая, по их мнению, слишком мягкую примененную в отношении депутата Кабанова В.Н. меру ответственности.

     Кроме того, из положений ст.ст. 34-37, 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления, а депутат является членом этого представительного органа, не наделен собственной компетенцией и не обладает властными полномочиями.

     Действующее законодательство не предусматривает право депутата на оспаривание решений и действий органа представительной власти, членом которого он является, принятых в сфере осуществления этими органами властных полномочий, не касающихся лично его.

     Таким образом, депутат Совета депутатов, входящий в состав представительного органа местного самоуправления и принимающий участие в принятии им решений, не вправе оспаривать в порядке, предусмотренном КАС РФ, принятые при его участии решения данного представительного органа, не затрагивающие его личные права.

     Административный истец Силиванова С.Н., как депутат Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, участвовала в заседании Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23.03.2021 и принимала участие в обсуждении представления прокурора от 18.01.2021 и голосовании по данному вопросу.

     Административный истец Яблочкина Н.Л., как депутат Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, в заседании Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23.03.2021 участия не принимала, таким образом реализовала свое право на участие в заседании Совета депутатов.

     Фактически исковые требования Яблочкиной Н.Л. и Силивановой С.Н. направлены на преодоление решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23.03.2021 № 162/18, принятого в связи с деятельностью Совета депутатов городского округа Власиха Московской области и не связанного с наличием между ними отношений «власть – подчинение», при этом Яблочкина Н.Л. и Силиванова С.Н. как депутаты, не наделены собственной компетенцией и не обладают властными полномочиями.

     При таком положении дела решения и действия Совета депутатов городского округа Власиха Московской области при рассмотрении представления прокурора от 18.01.2021 в отношении депутата Кабанова В.Н. и примененная к нему мера ответственности за нарушение антикорупционного законодательства не нарушают и не оспаривают права, свободы и законные интересы административных истцов, не создают им препятствий к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов, не возлагают на них какие-либо обязанности.

     Кроме того, вопрос досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления по действующему законодательству не отнесен к компетенции суда.

     Ссылка в частных жалобах на определение Верховного Суда РФ от 30.01.2019 по делу № 5-АПГ18-132 и определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 02.08.2021 по делу № 66а-3562/2021 не имеет правового значения, поскольку указанные судебные постановления были вынесены по административным спорам об оспаривании нормативных правовых актов органа местного самоуправления, решения по которым не имеют преюдициального значения по настоящему административному делу об оспаривании действий, решений органа местного самоуправления, носящих ненормативный характер.

     В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если имеются основания, предусмотренные ч. 1 ст. 128 настоящего Кодекса.

     В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

     В соответствии с ч. 3 ст. 194 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу в иных предусмотренных данным Кодексом случаях.

     Исходя из взаимосвязанных положений п. 3 ч. 1 ст. 128, п. 1 ч. 1, ч. 3 ст. 194 КАС РФ, учитывая, что административный иск был принят к производству суда, определение суда подлежит отмене в части искового требования Зайцева В.М. о признании незаконными действий прокурора третьей прокуратурой по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах Московской области по внесению представления в адрес лица, не обладающего полномочиями по его рассмотрению и устранению нарушение закона, об обязании прокурора внести представление надлежащему лицу с направлением административного дела в суд на новое рассмотрение в этой части.

     В остальной части определение суда подлежит оставлению без изменения.

     На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судья

о п р е д е л и л :

     определение Одинцовского городского суда Московской области от 27 августа 2021 года о прекращении производства по административному делу в части исковых требований Зайцева В. М. к прокурору третьей прокуратуры по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах Московской области Крошкину К.В. о признании незаконными действий, об обязании внести представление отменить, административное дело в этой части направить на рассмотрение в тот же суд.

     В остальной части определение суда оставить без изменения, частные жалобы Яблочкиной Н. Л., Зайцева В. М., Силивановой С. Н. – без удовлетворения.

     Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Судья