Судебный акт #1 (Решение) по делу № 7-251/2012 от 08.08.2012

Судья Суворова В.Ю.                                                        Дело №

Р Е Ш Е Н И Е

Судья Верховного Суда Удмуртской Республики Сентякова Наталья Николаевна,

при секретаре Рогалевой Н.В.,

с участием

лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении – Лапина А.Н.,

представителей административного органа – П.О.Г (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ сроком до ДД.ММ.ГГГГ), К.Н.Л. (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ сроком до ДД.ММ.ГГГГ),

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Ижевске 15 августа 2012 года жалобу руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР С.Е.И. на решение судьи Индустриального районного суда г. Ижевска Удмурдской Республики от 28 июня 2012 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст. 15.14 КоАП РФ, в отношении Лапин А.Н.,

установил:

        согласно пункту 1 части 19 статьи 33 Федерального закона от 08 мая 2010 года №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в переходный период бюджетное учреждение здравоохранения Удмуртской Республики «родильный дом №3 Министерства здравоохранения Удмуртской Республики» (далее по тексту – БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР») является получателем бюджетных средств ТВ (средств, выделенных Фондом социального страхования Российской Федерации, выделенных на оплату услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению детей, поставленных в течение первого года).

Постановлением №33 руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР от 28 апреля 2012 года главный врач БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» Лапин А.Н. привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст. 15.14 КоАП РФ, выразившегося в том, что в сентябре 2011 года главврач больницы допустил нецелевое использование средств государственного внебюджетного фонда, полученных в связи с оказанием медицинской помощи женщинам в период беременности, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 4 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, Лапин А.Н. обратился в суд с жалобой, в которой просил постановление отменить.

Решением судьи Индустриального районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 28 июня 2012 года постановление №33 руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР от 28 апреля 2012 года отменено в связи с недоказанностью обстоятельств на основании которых вынесено решение Лапина А.Н. по ст. 15.14 КоАП РФ, производство по делу об административном правонарушении прекращено.

Не согласившись с данным решением, руководитель Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с жалобой, в которой просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что решение суда постановлено с нарушением норм процессуального и материального права. При этом указано, что проведенной проверкой установлено, что за счет средств родовых сертификатов произведены выплаты младшему медицинскому персоналу (санитаркам, младшим медицинским сестрам), фактически не оказывающим непосредственную амбулаторную и стационарную медицинскую помощь женщинам и новорожденным в период родов и послеродорвой период и не имеющим соответствующего медицинского образования. Судьей не принято во внимание, что в нарушение п.6, подраздела IV Единого квалификационного справочника должностей и руководителей, специалистов и служащих, на должность младших медицинских сестер по уходу за больными БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» переведены санитарки с опытом работы, но не имеющие начального профессионального образования по специальности «Сестринское дело» и/или дополнительной подготовки по направлению профессиональной деятельности. Работники, переведенные на должность младших медицинских сестер, специализированные курсы не проходили, удостоверение установленного образца с присвоением квалификации не имеют. Обязанности по оказанию стационарной медицинской помощи женщинам в период родов и послеродовый период должностными инструкциями санитарок и младших медицинских сестер отделений БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» не предусмотрены. В соответствии с п.6 Порядка №72н средства, на оплату услуг, направляемые на оплату труда распределяются … в зависимости от качества оказанной медицинской помощи, оцениваемого в соответствии с критериями качества медицинской помощи. Обязательным признаком при распределении средств, направленных на оплату труда медицинского персонала, непосредственно оказывающего стационарную помощь женщинам в период родов и послеродовой период, является качество медицинской помощи. Оказание стационарной помощи отнесено к условиям оказании медицинских услуг, которая определена как мероприятие или комплекс мероприятий, направленных на профилактику, диагностику и лечение, её оказанием занимается непосредственно специалист, осуществляющий проведение профилактики, установления диагноза или окончания проведения определенного этапа лечение. Выполняемые должностные обязанности санитарок и младших медицинских сестер отделений БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» не содержат обязанностей по оказанию стационарной медицинской помощи и не связаны с оценкой     качества медицинской деятельности по критериям, указанным в приложении 2, которые относятся к медицинскому персоналу, занимающемуся лечебным процессом. Санитарки и младшие медицинские сестры не могут быть допущены к непосредственному оказанию стационарной     медицинской помощи и не могут быть получателями средств, направленных на оплату труда медицинского персонала, непосредственно оказывающего стационарную помощь женщинам в период родов и послеродовый период.

В судебном заседании представители административного органа поддержали доводы жалобы.

Лапин А.Н. в судебном заседании с доводами жалобы не согласился.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав объяснения участников процесса, прихожу к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что в сентябре 2011 года БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» на основании приказа главного врача Лапин А.Н. от ДД.ММ.ГГГГ № «О заработной плате», платежного поручения № от ДД.ММ.ГГГГ, Списка личных счетов сотрудников на перечисление заработной платы за август 2011 года, расчетно-платежной ведомости № за август 2011 года к расходному кассовому ордеру № от ДД.ММ.ГГГГ, подписанных Лапин А.Н., за счет средств Отделения ФСС по Удмуртской Республике, выделенных на оплату услуг по медицинской помощи оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни, санитаркам и младшим медицинским сестрам отделений выплачены денежные средства <данные изъяты>

Из протокола об административном правонарушении следует, что оплата труда санитарок и младших медицинских сестер отделений БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР», которые не имеют медицинского и фармацевтического образования в РФ и непосредственно не участвуют в оказании стационарной медицинской помощи женщинам в период родов и послеродовой период, произведена в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса РФ, что является нецелевым использованием средств государственного внебюджетного фонда.

Нормой ч.2 ст.15.14 КоАП РФ установлена ответственность должностного лица за использование средств государственных внебюджетных фондов получателя средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2010 года № 1233 «О порядке финансового обеспечения расходов на оплату медицинским организациям услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни» утверждены Правила финансового обеспечения расходов на оплату медицинским организациям услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни (далее – Правила №1233). Пунктом 8 подпунктом «б» Правил № 1233 установлено, что Средства на оплату услуг, перечисленные территориальными органами Фонда социального страхования Российской Федерации, расходуются медицинскими организациями, в которых:

оказана стационарная помощь женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовой период, - на оплату труда врачей-специалистов, среднего и младшего медицинского персонала (в размере 40 - 55 процентов указанных средств в зависимости от качества оказанной медицинской помощи в соответствии с критериями, утверждаемыми Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации), оснащение медицинским оборудованием, инструментарием, изделиями медицинского назначения, мягким инвентарем, приобретение медикаментов и дополнительного питания для беременных и кормящих женщин;

Приказом Минсоцздравразвития РФ от 01.02.2011 № 72н утвержден Порядок расходования средств, перечисленных медицинскими организациями на оплату услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовой период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни (далее – Порядок №72н)

Согласно пункту 6 Порядка №72н средства на оплату услуг, направляемые на оплату труда, распределяются в соответствии с положением об оплате труда между врачами-специалистами и средним медицинским персоналом, непосредственно оказывающими амбулаторно-поликлиническую помощь женщинам в период беременности, между врачами-специалистами, средним и младшим медицинским персоналом, непосредственно оказывающими стационарную помощь женщинам и новорожденным в период родов и послеродовой период, в зависимости от качества оказанной медицинской помощи, оцениваемого в соответствии с критериями качества медицинской помощи, предусмотренными приложением N 2;

Таким образом, можно сделать вывод, что денежные средства должны распределяться между медицинским персоналом, непосредственно оказывающим стационарную помощь, с учетом оценки по критериям, указанным в приложении.

В соответствии с основными положениями стандартизации в здравоохранении, утвержденными приказом Минздрава РФ и Федерального фонда ОМС от 19 января 1998 г. № 12/2:

медицинская услуга - мероприятия или комплекс мероприятий, направленных на профилактику заболеваний, их диагностику и лечение, имеющих самостоятельное законченное значение и определенную стоимость.

Медицинскую услугу определяют как:

Простую - неделимая услуга, выполняемая по формуле <пациент> + <специалист> = <один элемент профилактики, диагностики или лечения>;

Сложную - набор простых медицинских услуг, который требует для своей реализации определенного состава персонала, комплексного технического оснащения, специальных помещений и т.д., отвечающий формуле <пациент> + <комплекс простых услуг> = <этап профилактики, диагностики или лечения>;

Комплексную - набор сложных и (или) простых медицинских услуг, заканчивающихся либо проведением профилактики, либо установлением диагноза, либо окончанием проведения определенного этапа лечения (стационарный, реабилитационный и т.д.) по формуле <пациент> + <простые + комплексные услуги> = < проведение профилактики, установление диагноза или окончание проведения определенного этапа лечения>.

По функциональному назначению медицинские услуги определяются как:

Лечебно-диагностические - направленные на установление диагноза или лечение заболевания, включая оказание помощи при физиологических родах и в неонатологии при отсутствии патологии со стороны новорожденного;

Профилактические - диспансеризация, вакцинация, физкультурно-оздоровительные мероприятия, санпросветработа;

Восстановительно-реабилитационные - связанные с социальной и медицинской реабилитацией больных;

Транспортные - перевозка больных с использованием службы "скорой помощи" и "санавиации", оказание неотложной медицинской помощи в процессе транспортирования;

По условиям оказания медицинские услуги подразделяются на:

- помощь в амбулаторно-поликлинических условиях;

- помощь в процессе транспортирования ("скорая помощь", "санавиация");

- помощь в условиях стационара.

Таким образом, можно сделать вывод, что оказание помощи в стационарных условиях отнесено к условиям оказания медицинских услуг, которая в свою очередь определена как мероприятие или комплекс мероприятий, направленных на профилактику, диагностику и лечение, имеющих самостоятельное законченное значение и определенную стоимость. Исходя из понятий простой, сложной и комплексной услуги, можно сделать вывод, что оказанием ее занимается непосредственно специалист, осуществляющий проведение профилактики, установлении диагноза или окончания проведения определенного этапа лечения.

В соответствии с пунктом 9 Порядка организации первичной медико-санитарной помощи (утв. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.07.2005 года № 487) Стационарная помощь, предоставляемая населению муниципальных образований в больничных и стационарно-поликлинических учреждениях, включает:

- оказание неотложной медицинской помощи больным при острых заболеваниях, травмах, отравлениях и других неотложных состояниях;

- диагностику, лечение острых, хронических заболеваний, отравлений, травм, состояний при патологии беременности, в родах, в послеродовом периоде, при абортах и прочих состояний, требующих круглосуточного медицинского наблюдения или изоляции по эпидемическим показаниям;

- восстановительное лечение и реабилитацию.

Таким образом, вышеуказанный комплекс мероприятий, определенный как стационарная помощь, не содержит прямых указаний на действия, которые выполняют в соответствии со своим функциональными обязанностями санитарки отделений БУЗ УР «Роддом №№ МЗ УР».

Действительно из анализа положений Правил №1233 и Порядка №72н следует, что в число медперсонала, непосредственно оказывающего стационарную медицинскую помощь женщинам в период беременности, родов и в послеродовый период, имеющего право на дополнительные выплаты из средств, полученных в рамках родовых сертификатов, включены не только врачи-специалисты, но и младший медицинский персонал, к которому согласно Приказ Минздравсоцразвития РФ от 23.07.2010 N 541н"Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения" (далее Квалификационный справочник») отнесены должности младшей медицинской сестры и санитарки.

В соответствии с Квалификационным справочником и согласно представленной должностной инструкции санитарки, утвержденной главным врачом БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» Лапин А.Н., основными обязанностями санитарок являются соблюдение санитарно-эпидемиологического режима: содержание в чистоте палат и других помещений, инструментария, предметов индивидуального ухода больного, уход за родильницами с постельным режимом и т.п.

        Указанное, свидетельствует, что такая категория медицинского персонала, как санитарки, не принимает участия в непосредственном оказании стационарной помощи женщинам и детям, указанным в Приказе №72н.

        Полагаю, что те услуги, которые оказываются данным медицинским персоналом, хотя и производятся в медицинских учреждениях, но не являются медицинскими услугами и медицинской помощью в прямом смысле. Эти услуги, хотя и направлены (во многих случаях) на пациента, носят обеспечивающий характер по отношению к медицинским услугам и определяются исходя из требований оказания медицинских услуг. Их можно отнести к инфраструктурным (дополнительно к медицинским) услугам. Инфраструктурные услуги могут рассматриваться как обеспечение основного рабочего процесса – оказания медицинских услуг медицинским персоналом, направленных на облегчение состояния пациентов, и в целом определяют условия оказания медицинской помощи в лечебно-профилактических учреждениях.

        Таким образом, доводы жалобы о том, что санитарки БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» не оказывают стационарную медицинскую помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, и не имеют право на дополнительную оплату услуг за счет средств Фонда обязательного медицинского страхования, заслуживают внимание.

        Аналогичная правовая позиция, части санитарок, высказана Верховным Судом Российской Федерации в пункте 10 раздела «Производство по делам об административных правонарушениях» Обзора законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2009 года, утвержденного Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 марта2010 года.

       Исходя из положений пункта 9 Порядка организации первичной медико-санитарной помощи (утв. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.07.2005 года № 487) фактически стационарная помощь включает в себя комплекс мероприятий по манипуляции с больными.

        В соответствии с Квалификационным справочником и должностными обязанностями, к обязанностям младшей медицинской сестры отнесено проведение несложных медицинских манипуляций (постановка банок, горчичников, компрессов, пузырей со льдом, постановку всех видов клизм).

      Из изложенного следует, что младшие медицинские сестры оказывают стационарную медицинскую помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. В связи с чем, не исключается возможность получения названных выплат данной категорией работников БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР».

      Административным органом в жалобе указано на то, что судьей не принято во внимание то, что в нарушение положений Квалификационного справочника, на должность младших медицинских сестер по уходу за больными в БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» переведены санитарки с опытом работы, но не имеющие начального профессионального образования по специальности «Сестринское дело» и/или дополнительной подготовки по направлению профессиональной деятельности, что препятствует возможности расходования средств фонда ОМС на оплату труда младших медицинских сестер.

       Указанный довод жалобы является ошибочным, поскольку вопросы соблюдения БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» норм трудового законодательства в части назначения санитарок на должность медицинских сестер не входит в круг вопросов при проведении проверки БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» органами финансового надзора, поэтому не может являться предметом проверки правильности расходования бюджетных средств. Критериями, определяющими право медицинских работников на получение оплаты за счет ОМС являются: занимаемая должность и непосредственное оказание медицинской помощи.

Кроме того хотелось отметить, что пункт 6 Квалификационного справочника указывает, что лица, не имеющие соответствующего дополнительного профессионального образования или стажа работы, установленных квалификационными требованиями, но обладающие достаточным практическим опытом и выполняющие качественно и в полном объеме возложенные на них должностные обязанности, по рекомендации аттестационной комиссии медицинской организации, в порядке исключения, могут быть назначены на соответствующие должности так же как и лица, имеющие специальную подготовку и необходимый стаж работы.

При рассмотрении довода жалобы о том, что судьей районного суда при вынесении решения не учтены критерии качества медицинской помощи при распределении денежных средств, направленных БУЗ УР «Роддом №3 МЗ УР» на оплату труда медицинскому персоналу, оказывающему медицинскую помощь женщинам и новорожденным в период родов и послеродовой период, отмечаю, что в материалах административного дела отсутствуют доказательства того, что имели место случаи денежных выплат при наличии критериев качества медицинской помощи, указанных в Приложении №2 к Порядку №72н, при наличии которых предусмотрено снижение выплат до 40-54%.

        В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ что по результатам рассмотрения жалобы на постановление (решение) по делу об административном правонарушении может быть вынесено решение об отмене постановления (решения) и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в двух случаях:

1) существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных данным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело;

2) в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания.

     Таким образом, прихожу к выводу, что указанные в настоящем решении нарушения, свидетельствуют о допущенных судьей районного суда существенных процессуальных нарушениях, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, что также является самостоятельным основанием для отмены решения и возвращения дела на новое рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.2-30.9 КоАП РФ, судья

решил:

      решение судьи Индустриального районного суда г. Ижевска Удмурдской Республики от 28 июня 2012 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст. 15.14 КоАП РФ, в отношении Лапина А.Н. отменить, дело возвратить на новое рассмотрение в тот же суд.

Решение вступает в законную силу немедленно и пересмотру в порядке ст. 30.9-30.10 КоАП РФ не подлежит.

Судья                                  Сентякова Н.Н.

Копия верна: Судья                                            Сентякова Н.Н.