Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-115/2021 (3а-1279/2020;) ~ М-882/2020 от 12.08.2020

Дело № 3а-115/2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

2 февраля 2021 года                           г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

судьи         Шулико О.Г.,

при секретаре     Каминской К.В.,

с участием прокурора                      Канеевой Л.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению <ФИО>1 об оспаривании нормативных правовых актов в части,

установил:

решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145 (далее также - Решение N 145) внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" (далее также - Генеральный план).

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 29 августа 2019 г. N 499 (далее также - Решение N 499) внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" (далее также - Правила землепользования и застройки).

<ФИО>1 обратилась в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими: Решения N 145 и Решения № 499 в части отнесения земельного участка <№...> к функциональной и территориальной зонам ОД-2 – «зона делового, общественного и коммерческого назначения местного значения», а также признании недействующими предельные минимальные размеры земельного участка, для индивидуального жилищного строительства.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что принадлежащий ей земельный участок, отнесен к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства. Вместе с тем, оспариваемые нормативные правовые акты нарушают её права, поскольку установление ими функциональной и территориальной зон произведено в нарушение требований градостроительного законодательства, и приняты без учета вида разрешенного использования земельного участка.

    В судебном заседании представитель административного истца Калиевская Н.А., действующая на основании доверенности поддержала административный иск по изложенным в нем доводам.

Представитель административного ответчика – Совета муниципального образования г-к. Анапа, Грабченко В.А., действующий также от имени заинтересованного лица – администрации муниципального образования г.-к. Анапа, в судебном заседании возражал против удовлетворения административного искового заявления, указывая, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы административного истца. В подтверждение соответствующей правовой позиции представил письменные возражения на административный иск.

Прокурор Канеева Л.А. в судебном заседании в заключении просила отказать в административном иске в полном объеме, полагая, что требования градостроительного законодательства при принятии оспариваемых нормативных правовых актов соблюдены в полном объеме. Указала, что права административного истца не нарушены.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска и возражений, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее также КАС РФ), при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ в полном объеме.

Из материалов дела следует, что <ФИО>1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <№...>, площадью 565 кв.м., расположенный по адресу: Краснодарский край, <Адрес...>, на основании договора купли-продажи от 25 февраля 2019 года.

25 июля 2019 года административный истец через филиал ГАУ КК "МФЦ КК" в г. Анапе обратился с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на спорном земельном участке.

На основании уведомления от 2 августа 2019 года администрация сообщила <ФИО>1. о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на спорном земельном участке, указав, что в соответствии с правилами землепользования и застройки спорный земельный участок расположен в зоне ОД-2 - зона делового, общественного и коммерческого назначения местного значения. Данная зона установлена для обеспечения условий размещения объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности, а также общественного использования объектов капитального строительства на территориях локальных центров. Градостроительным регламентом размещение объектов индивидуального жилищного строительства в данной зоне не предусмотрено.

Исходя из сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) муниципального образования город-курорт Анапа от 21 сентября 2021 года от 16 октября 2020 года № 17. 3165 и 17.3166/20-20, подготовленных управлением архитектуры и градостроительства муниципального образования город-курорт Анапа в соответствии с материалами генерального плана городского округа город курорт Анапа (в редакции Решения № 145) земельный участок по функциональному зонированию относится к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (раздел Ш). В соответствии с Правилами землепользования и застройки (в редакции Решения № 499) земельный участок расположен в зоне делового, общественного и коммерческого назначения местного значения (раздел IV).

Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты применены в отношении административного истца.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно статьям 25, Уставов, действовавших в период принятия оспариваемых нормативных актов, на сессиях Совета муниципального образования город-курорт Анапа утверждаются, в том числе, генеральные планы, правила землепользования и застройки муниципального образования "город-курорт Анапа", местные нормативы градостроительного проектирования муниципального образования "город-курорт Анапа".

Решением Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" от 14 ноября 2013 г. N 404 утвержден Генеральный план городского округа "город-курорт Анапа", в который внесены изменения на основании решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 утверждены Правила землепользования и застройки города-курорта Анапа, в которые внесены изменения на основании решения Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" от 3 июля 2017 г. N 198.

Соблюдение процедуры принятия данных нормативных правовых актов и полномочия административного ответчика по их изданию ранее были предметом проверки судебных инстанций, что подтверждается решениями Краснодарского краевого суда от 30 июля 2018 года, от 9 августа 2019 года, оставленными без изменения апелляционными определениями Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 года N 64-АПГ18-46, от 23 января 2020 года № 18-АПА 19-94.

Проверяя полномочия Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" оспариваемого нормативного правового акта - решение Совета муниципального образования г-к Анапа от 29 августа 2019 года № 499 «О внесении изменений в решение от 26 декабря 2013 года № 424 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа»), суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 28 Устава муниципального образования "город-курорт Анапа" (в редакции решения Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" от 16 апреля 2015 года) Совет является представительным органом муниципального образования и к его полномочиям относится утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки.

Представленные суду материалы свидетельствуют, что административным ответчиком соблюден обязательный порядок проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования "город-курорт Анапа", предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Заключение о результатах публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки опубликовано в газете "Анапское Черноморье" N 18(14105) от 12 марта 2019 года. Решение № 499 опубликовано в газете "Анапское Черноморье" № 66 (14153) 3 сентября 2019 года.

Внесение изменений в Правила произведено полномочным органом с соблюдением установленной Уставом муниципального образования "город-курорт Анапа" процедуры. Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования, также соблюдены.

Указанные нормативные акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением порядка их принятия и обнародования и на этом основании не оспариваются.

При рассмотрении вопроса о соответствии части оспариваемых нормативных правовых актов органа местного самоуправления правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (статья 2 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).

Из системного анализа названных положений ГрК РФ следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

В данном случае Генеральным планом установлена функциональная зона объектов делового, общественного и коммерческого назначения (частично), проектируемые второстепенные улицы и дороги (частично) которая установлена для обеспечения условий размещения объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности, а также общественного использования объектов капитального строительства на территориях локальных центров

Таким образом, само по себе установление названной функциональной зоны, не противоречит приведенным нормам градостроительного законодательства.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которой границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В данном случае градостроительное зонирование земельного участка административного истца согласуется с функциональным зонированием, определенным Генеральным планом.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки (редакция Решения № 499) спорный земельный участок относится к зоне делового, общественного и коммерческого назначения местного значения.

Как следует из информационного письма управления архитектуры (от 28 января 2021 г.) и градостроительства администрации и пояснений представителя административного ответчика, указанная зона ОД-2 установлена в связи с наличием санитарно-защитной зоны, в которой не допускается строительство индивидуальный жилых домов. Однако, в соответствии с санитарно-эпидемиологическим заключением от 24 июля 2018 г. границы санитарно-защитной зоны производственной базы, расположенной в непосредственной близости от ул. 2-я Садовая в хут. Воскресенский, были уменьшены и вопрос изменения зонирования указанной территории на зону жилой застройки учтен при разработке проекта внесений изменений в Генеральный план. После утверждения проекта внесения изменений в Генеральный план, соответствующие изменения будут внесены в Правила землепользования и застройки в части отображения зоны жилой застройки для земельных участков по ул. 2-я Садовая в хут. Воскресенский.

В заявлении <ФИО>1 также оспаривает положения Правил землепользования и застройки в редакции Решения № 499, связанные с установлением предельных размеров земельных участков для индивидуального жилищного строительства, при том, что площадь её земельного участка составляет 565 кв.м., что не позволяет использовать его по целевому назначению.

Рассматривая данные доводы административного истца, суд приходит к следующим выводам.

Согласно информации управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (при разработке проекта внесений изменений правила землепользования и застройки муниципального образования в градостроительные регламенты правил добавлен вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» с минимальным размером земельного участка – 1000 кв.м.. (Изменения утверждены решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 29 августа 2019 г. № 499).

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь.

В силу части 2 статьи 38 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.

Таким образом, содержание приведенных законоположений в их взаимосвязи позволяет сделать вывод, что установление предельных размеров земельных участков, в том числе их площадь к каждой территориальной зоне (подзоне) является дискрецией представительных органов местного самоуправления.

По смыслу часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципального образования, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности территории.

Также суд считает необходимым отметить, что административный истец, приобретая земельный участок в 2019 году, не проявил должной осмотрительности и не выяснил наличие или отсутствие существенных ограничений и обременений в использовании земельного участка, несмотря на то, что земельный участок был расположен в зоне делового, общественного и коммерческого назначения и размещение объектов индивидуального жилищного строительства в данной зоне, в соответствии с действующими на тот момент правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, в редакции решения Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" от 3 июля 2017 г. N 198, предусмотрено не было.

    При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-0, от 15 июля 2010 года № 931-0-0 и от 25 февраля 2016 г. №242-0).

Таким образом, вопреки доводам административного искового заявления, градостроительное зонирование, установленное оспариваемым нормативным правовым актом в отношении земельного участка <ФИО>1 в полной мере отвечает требованиям нормативно-правовых актов, имеющим большую юридическую силу. Также в ходе судебного разбирательства, с учетом всех представленных доказательств по делу в их совокупности, судом не выявлено нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований административного истца об оспаривании положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки, в части отнесения земельного участка <№...> к функциональной и территориальной зонам ОД-2 – «зона делового, общественного и коммерческого назначения местного значения», а также признании недействующими предельные минимальные размеры земельного участка, для индивидуального жилищного строительства.

Руководствуясь статьями 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать <ФИО>1 в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов в части.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 15 февраля 2021 года.

Судья: