Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-50/2019 ~ М-19/2019 от 11.03.2019

Дело № 3а-50/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

2 апреля 2019 года                             город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Майоровой Л.В.,

при секретаре судебного заседания Сулеймановой А.Э.,

с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Корнеева А.Э.,

административного истца Ефремова Ю.Г., его представителя Сазоновой Ю.А., представителя Свердловского районного Совета народных депутатов Орловской области Текиной О.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Ефремова Юрия Георгиевича к Свердловскому районному Совету народных депутатов о признании недействующим пункта 2 решения Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 года № 18/135 «О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов»,

установил:

27 сентября 2018 г. Свердловским районным Советом народных депутатов принято решение № 18/135 «О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» (далее - Решение), которое официально опубликовано 5 октября 2018 г. в районной газете «Сельская новь», № 39.

Пунктом 2 Решения установлено, что в связи с ухудшением финансово-хозяйственного положения, снижения поступления в районный бюджет доходов, ввести до 31 декабря 2019 г., мораторий (временно приостановить) на выплату кредиторской задолженности по выплате пенсий за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе.

Ефремов Ю.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня её принятия указанной нормы, мотивируя свои требования тем, что с 2014 года он является получателем пенсии за выслугу лет, как лицо, замещавшее муниципальную должность <...>. Данная пенсия за выслугу лет выплачивалась ему нерегулярно, в связи с чем, за период с октября 2017 г. по сентябрь 2018 г. образовалась задолженность. На основании оспариваемого Решения выплата кредиторской задолженности по пенсии за выслугу лет ему и другим получателям приостановлена до 31 декабря 2019 г.

Полагает, что оспариваемое решение противоречит статье 39 Конституции Российской Федерации, статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 11 и 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», статье 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», статье 23 Закона Орловской области от 9 января 2008 г. № 736-ОЗ «О муниципальной службе в Орловской области», которыми гарантировано право на дополнительное пенсионное обеспечение муниципальных служащих и лиц, замещавших муниципальные должности, в виде своевременного ежемесячного получения пенсии за выслугу лет.

По мнению административного истца, оспариваемым Решением административный ответчик фактически установил иной порядок пенсионного обеспечения муниципальных служащих Свердловского района Орловской области, отличный от правил, установленных действующим федеральным законодательством и законодательством Орловской области.

В судебном заседании административный истец Ефремов Ю.Г. и его представитель адвокат Сазонова Ю.А. требования административного искового заявления поддержали по вышеуказанным основаниям.

Представитель административного ответчика Свердловского районного Совета народных депутатов Текина О.Н. заявленные требования считала необоснованными, ссылаясь на то, что представительный орган местного самоуправления действовал в пределах своих полномочий по определению условий и порядка выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, за счет средств местного бюджета, который с учетом низкого уровня бюджетной обеспеченности района является дотационным и ежегодно принимается с дефицитом. Указала, что пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, поэтому само по себе изменение органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение муниципальных служащих.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетеля <...> О.Н., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Корнеева А.Э., полагавшего, что заявленные требования являются обоснованными, суд находит требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

27 сентября 2018 г. Свердловским районным Советом народных депутатов принято оспариваемое решение № 18/135 «О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (т. 1 л.д. 56-148).

Проверив полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган вправе принимать акты, процедуру его принятия, правила введения в действие, в том числе порядок опубликования, суд приходит к следующему.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят Свердловским районным Советом народных депутатов в пределах полномочий, установленных частью 1 статьи 49 Устава Свердловского района Орловской области (далее – Устав района), согласно которой муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный правовой акт (т. 1 л.д. 154-191).

Данный акт принят в форме решения, что соответствует статье 44 Устава района, текст решения подписан главой Свердловского района Орловской области (часть 3 статьи 44 Устава района).

Как следует из протокола восемнадцатого заседания Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 г., в заседании приняло участие 16 из 16 избранных депутатов, оспариваемое решение, поименованное в пункте 2 повестки дня заседания, принято единогласно (т. 1 л.д. 50-55). Решение принято правомочным составом, в соответствии с пунктом 8 статьи 22 Устава района.

Решение официально опубликовано 5 октября 2018 г. в районной газете «Сельская новь», № 39 (т. 1 л.д. 149-153), что предусмотрено пунктом 5 статьи 48 Устава района, а также соответствует положениям части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18 апреля 2018 г. № 83-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение № 18/135 принято 27 сентября 2018 г. Свердловским районным Советом народных депутатов Орловской области в пределах его компетенции и опубликовано в установленном законом порядке, процедура его принятия и введения в действие соблюдена.

Вместе с этим, проверив доводы административного истца о противоречии оспариваемого решения положениям федерального и областного законодательства и нарушении его прав, суд находит их обоснованными по следующим основаниям.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение по старости, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2).

В силу пунктов «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью.

В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

В соответствии с пунктами 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях», и выплачивается одновременно с ней; условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

В судебном заседании установлено, что Ефремов Ю.Г. является получателем пенсии за выслугу лет с 13 октября 2014 г., как лицо, замещавшее муниципальную должность – <...>.

В связи с нерегулярной выплатой пенсии за выслугу лет со стороны администрации Свердловского района Орловской области перед Ефремовым Ю.Г. за период с сентября 2017 г. по июль 2018 г. образовалась задолженность в размере <...>, которая была взыскана в его пользу решением Свердловского районного суда Орловской области от 27 августа 2018 г. (т. 1 л.д. 26-29). Данная задолженность в настоящее время Ефремову Ю.Г. выплачена, что сторонами в судебном заседании не оспаривалось.

Вместе с тем, за август и сентябрь 2018 г. кредиторская задолженность по выплате пенсии за выслугу лет Ефремову Ю.Г., наряду с другими получателями данной пенсии, не выплачена до настоящего времени и составляет административному истцу по <...> каждый месяц (т. 1 л.д. 24).

При этом на основании оспариваемого решения административному истцу и иным получателям пенсии за выслугу лет до 31 декабря 2019 г. введен мораторий (временно приостановлена) на выплату кредиторской задолженности по выплате пенсии за выслугу лет. Общая сумма кредиторской задолженности, на которую введен мораторий, согласно справке администрации Свердловского района Орловской области составляет <...> (т. 2 л.д. 5).

Как следует из текста оспариваемого решения и представленных материалов, при введении указанного моратория представительный орган местного самоуправления исходил из низкого уровня обеспеченности бюджета муниципального района, в связи с ухудшением финансово-экономического положения района, снижением поступления средств в районный бюджет, что подтверждается пояснительной запиской к проекту оспариваемого решения (т. 1 л.д. 226-228), показаниями свидетеля <...> О.Н. (<...>), составленной ею справкой по финансово-экономическому состоянию бюджета Свердловского района в 2017-2018 г.г. (т. 2 л.д. 1-4), а также решениями Свердловского районного Совета народных об исполнении районного бюджета за 2016, 2017 г.г. (т. 2 л.д. 7-117).

Суд не может согласиться с данными доводами административного ответчика по следующим основаниям.

В силу статьи 42 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Гарантии пенсионного обеспечения муниципальных служащих закреплены пунктом 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которому муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет.

Организация муниципальной службы в Орловской области и правовое положение муниципальных служащих области урегулированы Законом Орловской области от 9 января 2008 года № 736-ОЗ «О муниципальной службе в Орловской области».

Статьей 23 названного Закона Орловской области предусмотрено, что в области пенсионного обеспечения в соответствии с Федеральным законом на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и Законом Орловской области от 4 июня 2012 года № 1350-ОЗ «О регулировании отдельных правоотношений в сфере государственной гражданской службы Орловской области» (часть 1).

Условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 3).

Выплата пенсии за выслугу лет в Свердловском районе Орловской области осуществлялась на основании Положения о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Свердловского района Орловской области, утвержденного решением Свердловского районного Совета народных депутатов от 26 марта 2009 года № 22/173, с учетом внесенных изменений от 18 февраля 2010 г. № 27/221, от 28 ноября 2013 г. № 30/181, от 26 ноября 2015 г. № 52/314 и от 28 декабря 2016 г. № 4/27 (т. 1 л.д. 196-225).

Пунктом 6 раздела 2 названного Положения в редакции от 28 декабря 2016 г., действовавшей с 1 января 2017 г. и на дату принятия оспариваемого Решения, было закреплено, что пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной к соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо досрочно, при наличии стажа муниципальной службы, и выплачивается ежемесячно (т. 1 л.д. 213).

Пунктом 7.2 раздела 7 названного Положения предусматривалось, что выплата пенсии за выслугу лет приостанавливается только в установленных случаях – в период прохождения государственной службы Российской Федерации, государственной должности Орловской области, муниципальной должности, замещаемой на постоянной основе, должности муниципальной службы, а также в период работы в межгосударственных (межправительственных) органах, на должностях, по которым в соответствии международными договорами Российской Федерации осуществляются назначение и выплата пенсий за выслугу лет в порядке и на условиях, установленных для федеральных государственных гражданских служащих (т. 1 л.д. 215).

Решением Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 г. № 18/136, то есть одновременно с оспариваемым Решением, утверждено новое Положение о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещающим на постоянной основе муниципальные должности Свердловского района Орловской области, которое вступило в силу с момента его обнародования (т. 1 л.д. 216-225).

Пунктом 6.1 названного Положения установлено, что финансовое обеспечение выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Свердловского района осуществляется за счет средств бюджета Свердловского района путем ежемесячного перечисления на вклад, открытый получателем пенсии в банке соответствующим структурным подразделением администрации района. Выплата пенсии за выслугу лет производится за предшествующий месяц, не позднее 25 числа месяца, следующего за месяцем начисления.

Согласно пункту 6.2 этого же Положения предусмотрены основания приостановления выплаты пенсии за выслугу лет с 1-го числа месяца, следующего за месяцем назначения (выборов) на одну из должностей по решению администрации Свердловского района о приостановлении ее выплаты, по заявлению лица с приложением копии приказа о его назначении (избрании) (т. 1 л.д. 220).

Других оснований для приостановления выплаты пенсии за выслугу лет в названных Положениях не содержится.

Приведенные нормы Положений о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим данного муниципального образования, устанавливающие случаи приостановления выплаты пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии), реализацию права на дополнительное пенсионное обеспечение в зависимость от ограниченности средств местного бюджета и отсутствия источников дохода местного бюджета не ставят, а также наличие дефицита местного бюджета в качестве основания приостановления осуществления названной выплаты не предусматривают.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной в решениях и применимой к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, исходя из того, что Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объем социальных гарантий не должен уменьшаться (Постановления от 19 июня 2002 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, Определения от 15 февраля 2005 года № 17-О, от 5 июля 2005 года № 246-О и № 303-О).

Конституционный Суд Российской Федерации также указывал о том, что прекращение выплаты ежемесячной доплаты к пенсии без установления на это время какого-либо компенсаторного механизма, позволяющего устранить негативные последствия, вызванные ее отменой, не согласуется со статьями 7, 18, 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и основанной на них правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 24 мая 2001 г. № 8-П, Определение от 11 мая 2006 г. № 88-О).

Лишение лиц, замещавших муниципальные должности, права на получение назначенной им пенсии за выслугу лет в случае отсутствия у муниципального образования необходимых собственных денежных средств приводит к необоснованным различиям в реализации данного права лицами, проходившими муниципальную службу в другом муниципальном образовании, и влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, несовместима с требованиями ст. 19 (ч.ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина.

Самостоятельность местного самоуправления и местного бюджета не является абсолютной, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В связи с изложенным суд приходит к выводу о том, что сложное финансово-экономическое положение бюджета муниципального образования не могло являться основанием для не компенсируемого в иной форме приостановления действия нормативного правового акта, принятого представительным органом местного самоуправления по вопросу местного значения и предусматривающего выплату пенсии за выслугу лет, являющейся установленной в соответствии с федеральным и областным законодательством социальной гарантией.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При установленных обстоятельствах административное исковое заявление Ефремова Ю.Г. подлежит удовлетворению, а пункт 2 решения Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 г. № 18/135 «О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» следует признать недействующим со дня его принятия, как противоречащий законодательству, имеющему большую юридическую силу.

При обращении в суд с административным исковым заявлением Ефремов Ю.Г. уплатил государственную пошлину в размере <...> рублей, что подтверждается чеком-ордером от <...> марта 2019 г. (т. 1 л.д. 31).

В соответствии со статьей 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны понесенные по делу судебные расходы, в том числе по оплате государственной пошлины.

В связи с удовлетворением административных исковых требований с административного ответчика подлежат взысканию расходы по оплате государственной пошлины в указанном размере в пользу Ефремова Ю.Г.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Ефремова Юрия Георгиевича удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия пункт 2 решения Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 года № 18/135 «О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов».

Возложить на Свердловский районный Совет народных депутатов Орловской области обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в официальном печатном издании, в котором должны быть опубликованы нормативные правовые акты Свердловского районного Совета народных депутатов.

Взыскать со Свердловского районного Совета народных депутатов в пользу Ефремова Юрия Георгиевича расходы на уплату государственной пошлины в размере <...> (<...>) рублей.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 5 апреля 2019 года.

Председательствующий              Л.В. Майорова