Решение по делу № 8а-9927/2020 [88а-10331/2020] от 06.05.2020

ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 88А-10331/2020

г. Кемерово                                                                                   8 июля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В.

судей Евтифеевой О.Э., Никулиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Города Томска на решение Советского районного суда г. Томска от 25 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 10 февраля 2020 года по делу № 2а-2702/2019 по административному исковому заявлению исполняющего обязанности Томского межрайонного природоохранного прокурора к администрации Города Томска о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении обязанностей по разработке проекта рекультивации земельного участка, возложении обязанности разработать проект рекультивации земельного участка и провести мероприятия в соответствии с данным проектом.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В., пояснения прокурора восьмого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самойлова А.А., возражавшего по существу доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

исполняющий обязанности Томского межрайонного природоохранного прокурора обратился в Советский районный суд г. Томска с административным иском к администрации Города Томска (далее – администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении обязанностей по разработке проекта рекультивации земельного участка общей площадью 4034,5 кв.м с координатами: точка № обязании администрации разработать проект рекультивации земельного участка и провести мероприятия в соответствии с данным проектом, мотивируя тем, что вследствие отсутствия исправных очистных сооружений и системы водоотведения на территории поселка Спутник в г. Томске происходит несанкционированный сброс канализационных стоков на вышеназванный земельный участок. Вступившим в законную силу решением Советского районного суда г. Томска от 28 сентября 2011 года по делу № 2-2602/2011 по требованию прокуратуры признано незаконным бездействие администрации по непринятию мер по ликвидации несанкционированного сброса неочищенных хозяйственно-бытовых сточных вод на рельеф местности на вышеуказанной территории, на орган местного самоуправления возложена обязанность принять меры по ликвидации несанкционированного сброса. Однако данная обязанность муниципалитетом не исполнена. Бездействие ответчика по организации надлежащего водоотведения в поселке Спутник привело к загрязнению окружающей среды в результате длительного скопления значительных объемов канализационных стоков в лесном массиве, загрязненная территория имеет признаки нарушенных земель. Между тем, администрацией в нарушение требований действующего законодательства мер по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды не принимается, технические и биологические мероприятия по рекультивации земель не проводятся, проект рекультивации нарушенных земель не разработан.

Решением Советского районного суда г. Томска от 25 сентября 2020 года (с учетом определения от 22 октября 2019 года об устранении описки), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 10 февраля 2020 года, исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 21 апреля 2020 года, административным ответчиком ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений со ссылкой на то, что обжалуемые судебные акты приняты без учета фактических обстоятельств дела. По мнению администрации, прокурором не доказан факт ненадлежащей организации водоотведения по причине бездействия администрации Города Томска; факт необходимости и объективной возможности осуществления рекультивационных мероприятий на данном земельном участке до ликвидации стоков; факт принадлежности земельного участка территории, принадлежащей муниципальному образованию, однако судами надлежащая оценка указанным обстоятельствам не дана. Также судами не учтено, что администрация принимает все возможные меры, направленные на исполнение обязанности по организации водоотведения. Указывает, что восстановление нарушенного состояния окружающей среды не тождественно процедуре ликвидации последствия загрязнения земель.

Участвующим в деле прокурором принесены возражения на кассационную жалобу, в которых прокурор полагает обжалуемые судебные акты судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители административного ответчика в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

     Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, названные конституционные положения в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42), и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58); эта конституционная обязанность имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии; в связи с тем, что эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана, в свою очередь, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (постановления от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, определение от 9 февраля 2016 года № 225-О).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

В силу статьи 1 названного Федерального закона компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы; охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

На основании пунктов 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Вред окружающей среде - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность (статья 75 данного Федерального закона).

Специфической чертой имущественной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 2 июня 2015 года № 12-П, является то, что вред как необходимое условие состава правонарушения причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, определяемой данной статьей как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность, а также антропогенных объектов; возмещение вреда в подобных случаях направлено в первую очередь на преодоление указанных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.

Это согласуется с основным принципом охраны окружающей среды – «загрязнитель платит», который, как следует из статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», выражается в обязательном финансировании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.

В силу положений пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» компенсация ущерба окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области ее охраны, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда; размер вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды; на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ (статья 78); вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77).

В соответствии со статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации собственники и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет; в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот (подпункт 6 пункта 1 статьи 13, статья 42 и пункт 3 статьи 76).

Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (пункт 3 статьи 13); лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений (пункт 5 статьи 13).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 года № 800 утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель (далее - Правила), согласно которым под рекультивацией земель понимаются мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений (пункт 2); разработка проекта рекультивации земель и их рекультивация обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель (пункт 3); рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (пункт 5); рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения (пункт 6); рекультивация осуществляется в соответствии с утвержденными проектом рекультивации путем проведения технических и (или) биологических мероприятий (пункт 8).

Технические мероприятия могут предусматривать планировку, формирование откосов, снятие поверхностного слоя почвы, нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, возведение ограждений, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для предотвращения деградации земель, негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, дальнейшего использования земель по целевому назначению и разрешенному использованию и (или) проведения биологических мероприятий.

Биологические мероприятия включают комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

Разрешая по существу заявленные требования, руководствуясь приведенными выше положениями действующего законодательства и установив, что спорный земельный участок общей площадью 4034,5 кв.м загрязнен сточными водами, попадающими на поверхность земли через неисправные очистные сооружения, а также что неисправность этих сооружений обусловлена незаконным бездействием администрации Города Томска, что, вопреки доводам кассационной жалобы о недоказанности названного обстоятельства, установлено вступившим в законную силу решением Советского районного суда г. Томска от 28 сентября 2011 года по делу № 2-2602/2011, которым на администрацию возложена обязанность принять меры по ликвидации несанкционированного сброса сточных вод, однако до настоящего времени названная обязанность административным ответчиком не исполнена, учитывая документальную подтвержденность необходимости рекультивации земельного участка, не опровергнутую ответчиком, суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, пришел к верному выводу о незаконности бездействия администрации, выразившегося в неисполнении обязанности по разработке проекта рекультивации земельного участка и о наличии оснований для возложения обязанности по ее проведению в соответствии с данным проектом на администрацию Города Томска как на лицо, поведение которого (бездействие, установленное решением суда от 28 сентября 2011 года) повлекло ухудшение качества земель в результате их загрязнения, а также учитывая, что согласно сведениям из публичной кадастровой карты земельный участок, на необходимость рекультивации которого указано судом, находится на территории, относящейся к собственности публично-правовых образований.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился.

Выводы судов соответствуют нормам права, оснований для переоценки выводов судов по доводам жалобы не имеется.

Ссылка администрации в кассационной жалобе на необходимость и объективную невозможность осуществления рекультивационных мероприятий на данном земельном участке до ликвидации стоков отклоняется кассационным судом как несостоятельная, поскольку названные обстоятельства не свидетельствуют о невозможности разработки проекта рекультивации, а также о невозможности ее проведения.

При этом кассационный суд отмечает, что на основании пункта 5 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв.

В соответствии с пунктом 9 Правил проведения рекультивации и консервации земель рекультивация может осуществляться путем поэтапного проведения работ по рекультивации при наличии в проекте рекультивации выделенных этапов работ, для которых определены содержание, объемы и график работ по рекультивации земель для каждого этапа работ, а в случае осуществления рекультивации земель с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации также сметные расчеты (локальные и сводные) затрат на проведение работ по рекультивации земель для каждого этапа работ.

Невозможность включения ликвидации стоков в качестве одного из этапов проведения рекультивации из материалов административного дела не усматривается.

Оценивая довод кассационной жалобы о том, что администрация принимает все возможные меры, направленные на исполнение обязанности по организации водоотведения, кассационный суд учитывает, что данные обстоятельства не исключают обязанность лица, причинившего вред окружающей природной среде, обязанности по его возмещению.

Ликвидация последствий загрязнения, действительно, не тождественна обязанности компенсировать вред, причиненный окружающей среде.

Вместе с тем, как отмечалось кассационным судом выше, на основании пункта 2 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Приведенные в кассационной жалобе доводы направлены на переоценку установленных судами обстоятельств и выражают несогласие с выводами судебных инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не является.

Данные доводы аналогичны доводам, положенным администрацией в обоснование заявленных возражений по существу иска и приведенным в апелляционной жалобе, они были подробно исследованы судами, и им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для иной оценки выводов судов у судебной коллегии не имеется.

Поскольку выводы судов двух инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, применены судами правильно, оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы нет.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Советского районного суда г. Томска от 25 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 10 февраля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Города Томска – без удовлетворения.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи