Решение от 16.07.2020 по делу № 2а-494/2020 от 26.05.2020

УИД: 66RS0025-01-2020-000852-64

А.д.№ 2а-494/2020

Изготовлено 20.07.2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

16 июля 2020 года                                г. Верхняя Салда

Верхнесалдинский районный суд Свердловской области в составе:

председательствующего судьи Тороповой Н.Н.,

при секретаре Кадочниковой К.В.,

с участием административного истца Бузунова Х.В.,

представителя административного ответчика Ивасюк И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бузунова Х.В. к Думе Верхнесалдинского городского округа об оспаривании распоряжения,

у с т а н о в и л :

Бузунов Х.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконным и отменить распоряжение № 6 от 13.04.2020, изданное председателем Думы Верхнесалдинского городского округа.

В обоснование заявленных требований указал, что 16 апреля 2020 года он не был допущен на рабочее заседание постоянных депутатских комиссий, проводившееся в большом зале администрации Верхнесалдинского городского округа. Председатель Думы Гуреев И.Г. предъявил ему распоряжение № 6 от 13.04.2020, согласно которому заседание постоянных комиссий, а также заседание Думы Верхнесалдинского городского округа проводится в закрытом режиме и потребовал его удалиться из зала заседания. 21.04.2020 в 14.00ч. он не был допущен на заседание Думы Верхнесалдинского городского округа, проводившееся в большом зале администрации Верхнесалдинского городского округа. Вахтер пояснила, что получила указание не пропускать его, а также список допущенных депутатов непосредственно от председателя Думы Гуреева И.Г. Как следует из текста распоряжения от 13.04.2020, правовым основанием данного документа являются: постановление Главного санитарного врача № 9 от 30.03.2020 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-19» и Указ Губернатора Свердловской области № 100-УГ «О введении на территории Свердловской области режима повышенной готовности и принятия дополнительных мер по защите населения от новой коронавирусной инфекции COVID-19», Регламент Думы городского округа. Вместе с тем, данные нормативно-правовые акты не наделают председателя Думы Гуреева И.Г. полномочиями единоличного установления порядка проведения в закрытом режиме рабочих заседаний постоянных депутатских комиссий, заседания Думы Верхнесалдинского городского округа. Недопущение административного истца, как представителя средства массовой информации, на заседание постоянной депутатской комиссии 16.04.2020 и заседание Думы 21.04.2020 ущемляет его права на получение информации о деятельности органа местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и № 2124-1 «О средствах массовой информации». Также административному истцу не было предложено альтернативных вариантов получения информации. Таким образом, председателем Думы Верхнесалдинского городского округа Гуреевым И.Г. допущено превышение должностных обязанностей, выразившееся в издании ненормативного правового акта, что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании административный истец поддержал заявленные требования по изложенным в административном исковом заявлении основаниям, дополнив, что решение о проведении заседаний, как постоянных комиссий, так и Думы городского округа в закрытом режиме, должно приниматься коллегиально депутатами по предусмотренным Регламентом основаниям. Приняв единолично оспариваемое Распоряжение, председатель Думы Гуреев И.Г. превысил свои полномочия. Кроме того, предусмотренных пунктом 16 Регламента Думы оснований для проведения заседания в закрытом режиме не имелось. Наличие угрозы распространения коронавирусной инфекции являлось основанием для ограничения доступа граждан на заседания в соответствии с санитарными нормами и правилами, но не для проведения заседания в закрытом режиме. Он, как представитель средства массовой информации, был лишен возможности получить интересующую читателей его газеты информацию. Кроме того, нарушение его прав является продолжаемым, поскольку пункт 2 Распоряжения не содержит периода, в который заседания постоянных комиссий будут проводиться в закрытом режиме, что не исключает того обстоятельства, что и в дальнейшем его также не будут пускать на заседания.

Представитель административного ответчика с административным иском не согласна, пояснив, что организацию деятельности Думы городского округа осуществляет председатель Думы городского округа.     Порядок организации деятельности Думы городского округа определяется Регламентом, принимаемым Думой городского округа, который устанавливает периодичность, порядок созыва и проведения заседаний Думы городского округа и иных организационных форм ее деятельности, планирования работы, подготовки правовых актов, организации работы аппарата Думы городского округа и иные вопросы ее деятельности. Статьей 23.1 Устава Верхнесалдинского городского округа установлены полномочия председателя Думы городского округа. К полномочиям председателя Думы относятся, в том числе, организация работы Думы, координация деятельности постоянных и временных комитетов и комиссий Думы городского округа, дача поручений по вопросам их ведения, а также издание постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности Думы городского округа. По общему правилу, заседания Думы городского округа, а также заседания комиссий, проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, такие заседания могут проводиться в закрытом режиме. В силу статьи 16 Регламента Думы городского округа заседания Думы проводятся открытыми либо, по предложению председателя Думы, главы городского округа или большинства депутатов от числа избранных в Думу, а также при рассмотрении персональных дел, закрытыми. В условиях распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, принимая во внимание санитарно-эпидемиологическую обстановку на территории Свердловской области, 13 апреля 2020 года было подготовлено предложение председателя Думы городского округа в форме распоряжения, которому был присвоен № 6, о проведении 16 апреля 2020 года заседания постоянных комиссий Думы и 21 апреля 2020 года очередного заседания Думы городского округа в закрытом режиме. Этим же распоряжением были предусмотрены профилактические мероприятия, связанные с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19, за проведение которых в распоряжении ответственность возложена на председателя Думы городского округа. 14 апреля 2020 года данное распоряжение как предложение председателя Думы городского округа было направлено на электронную почту каждого из депутатов Думы для ознакомления. Ни до проведения заседания комиссий, то есть 14-15 апреля 2020 года, ни в день проведения заседания комиссий - до 15.00 часов 16 апреля 2020 года, ни до проведения закрытого заседания Думы городского округа 21 апреля 2020 года, ни в день его проведения, письменных и устных возражений по поводу предложения председателя Думы городского округа – распоряжения № 6 от 13.04.2020 о закрытом режиме заседаний ни от одного из депутатов не поступило. В связи с чем, решение о проведении 16 апреля 2020 года совместного заседания постоянных комиссий Думы городского округа и заседания Думы городского округа 21 апреля 2020 года в закрытом режиме было принято депутатами коллегиально, в соответствии с Уставом Верхнесалдинского городского округа и Регламентом Думы городского округа. Объявление о том, что очередное заседание Думы городского округа состоится 21 апреля 2020 года в закрытой форме с приложением проекта повестки заседания Думы было опубликовано в официальном средстве массовой информации «Салдинская газета», выпуск № 15 (00299) от 16 апреля 2020 года, стр.23-24, и размещено на официальном сайте Думы Верхнесалдинского городского округа в разделе «Деятельность Думы городского округа» - «Проекты повесток заседаний Думы». Принятые Думой городского округа решения в дальнейшем также были опубликованы на официальном сайте и печатном издании «Салдинская газета». Информацию о деятельности Думы административный истец Бузунов Х.В., как представитель средства массовой информации, имеет возможность получить от уполномоченных лиц самого органа местного самоуправления. Также у Бузунова Х.В. имеется реальная возможность своевременно ознакомиться с ней на официальном сайте Думы городского округа и в официальном печатном средстве массовой информации органа местного самоуправления - газете «Салдинская газета». Кроме того, права административного истца, как представителя средств массовой информации, нарушены не были, поскольку ему необходимо было соблюсти требования статьи 35 Регламента Думы городского округа. Однако, заявка в установленный срок Бузуновым Х.В. не подавалась.

Заслушав пояснения сторон, исследовав представленные доказательства по делу в их совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Суду при рассмотрении дела следует выяснить: имеет ли орган полномочия на принятие решения или совершение действия; соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.); соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Из содержания п. 1 ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действий (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих решения, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решение, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В силу ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии со ст. 4, 5 Федерального закона № 8-ФЗ от 09.02.2009 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом.

Согласно ст. 6 указанного Федерального закона доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет";

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

В целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Права и обязанности указанных подразделений и должностных лиц устанавливаются регламентами государственных органов и (или) иными муниципальными правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления (ст.9).

В соответствии с п. 21 Устава Верхнесалдинского городского округа, принятого решением Верхнесалдинской районной Думы от 15.06.2005 № 28, структуру органов местного самоуправления составляют: Дума городского округа, Глава городского округа, администрация, Счетная палата Верхнесалдинского городского округа.

Деятельность органов местного самоуправления носит публичный характер.

Согласно пункту 5 статьи 22 Устава Верхнесалдинского городского округа организацию деятельности Думы городского округа осуществляет председатель Думы городского округа.     

В соответствии с решением Думы Верхнесалдинского городского округа № 2 от 03.10.2017 председателем Думы городского округа на постоянной основе избран Гуреев И.Г.

Статьей 23.1 Устава ВСГО к полномочиям председателя Думы относятся, в том числе, организация работы Думы городского округа, координация деятельности постоянных и временных комитетов и комиссий Думы городского округа, издание постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности Думы городского округа.

В соответствии с пунктом 7 статьи 22 Устава порядок организации деятельности Думы городского округа определяется Регламентом, принимаемым Думой городского округа, который устанавливает периодичность, порядок созыва и проведения заседаний Думы городского округа и иных организационных форм ее деятельности, планирования работы, подготовки правовых актов, организации работы аппарата Думы городского округа и иные вопросы ее деятельности.

В силу пункта 8 статьи 22 Устава Верхнесалдинского городского округа основной формой деятельности Думы городского округа являются заседания.

Деятельность Думы городского округа основывается на гласности и открытости.

Решением Думы Верхнесалдинского городского округа № 549 от 16.08.2017 утвержден Регламент Думы городского округа (л.д. 34).

Пунктом 16 Регламента Думы городского округа предусмотрено, что заседания Думы проводятся открытыми, либо по предложению председателя Думы, главы городского округа или большинства депутатов от числа избранных в Думу, а также при рассмотрении персональных дел, закрытыми. Закрытая форма не отменяет порядка ее работы. Запрещается приносить на закрытое заседание Думы и производить в ходе закрытого заседания аудио- и видеозапись, фотографирование, за исключением специалистов аппарата Думы, обеспечивающих информационно-аналитическую и материально-техническую деятельность Думы. Представители средств массовой информации на закрытые заседания Думы не допускаются.

Решением Думы городского округа № 6 от 20 февраля 2018 года утверждены Положения о постоянных комиссиях Думы городского округа (л.д. 39).

В соответствии с пунктом 14 каждого из Положений, заседания Комиссии проводятся открыто. По решению Комиссии, в случае необходимости, может быть проведено закрытое заседание. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством от числа членов Комиссии, присутствующих на заседании.

13 апреля 2020 года председателем Думы городского округа издано распоряжение № 6, согласно которому в связи с продолжающейся угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, принято решение провести очередное заседание Думы городского округа 21 апреля 2020 года в закрытом режиме (пункт 1), провести заседания постоянных комиссий Думы городского округа в закрытом режиме (2).

Как следует из представленных доказательств, 14 апреля 2020 года данное распоряжение было направлено на электронную почту каждого из депутатов Думы для ознакомления.

Обращаясь в суд, административный истец ссылается на то, что решение о проведении заседания Думы 21.04.2020г. в закрытом режиме принято председателем Думы единолично, то есть с превышением предоставленных полномочий.

Суд с данными доводами не соглашается, поскольку исходя из толкования статьи 16 Регламента Думы городского округа не следует, что решение о проведении заседания в закрытом режиме должно приниматься коллегиально депутатами. Пункт 1 перечисляет лиц, кто может являться инициатором проведения заседания в закрытом режиме, к числу которых относится председатель Думы. Поскольку форма, в которую должно быть облечено предложение председателя Думы, не определена, издание Распоряжения в данном случае будет допустимой формой выражения указанным лицом своего предложения.

Действительно, все решения Думой городского округа принимаются коллегиально, что прямо следует из статьи 3 Регламента. Вместе с тем, в указанном положении речь идет о принятии решений по вопросам местного значения, в данном же случае председателем Думы был решен организационный вопрос, решение которого относится к его компетенции в силу ст. 23.1 Устава Верхнесалдинского городского округа, ст. 28 Регламента Думы городского округа.

Таким образом, пункт 1 оспариваемого Распоряжения принят председателем Думы в пределах своих полномочий.

Суд отмечает, что какой-либо нормативный правовой акт, определяющий режим работы Думы городского округа в условиях объявленного в Российской Федерации режима повышенной готовности в связи с распространением коронавирусной инфекции, принят не был, в связи с чем, председатель Думы городского округа обоснованно руководствовался Постановлением Главного санитарного врача РФ от 30.03.2020 № 9 и Указом Губернатора Свердловской области № 100-УГ от 18.03.2020, определяющими порядок действий, в том числе, органов местного самоуправления, которым предписано обеспечить проведение противоэпидемических мероприятий с целью исключения инфицирования коронавирусной инфекцией.

При этом суд принимает во внимание разъяснения, содержащиеся в пункте 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", согласно которым суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Таким образом, решение о проведении заседания Думы городского округа 21.04.2020 в закрытом режиме принято председателем Думы городского округа в пределах предоставленных полномочий, на законных основаниях. Оснований для признания распоряжения незаконным в данной части не имеется.

Вместе с тем, суд соглашается с доводами административного истца о том, что изложенное в пункте 2 оспариваемого распоряжения решение принято председателем Думы без законных на то оснований.

Как указывалось выше, согласно п. 14 Положения о постоянной комиссии, решение о проведении закрытого заседания Комиссии принимается большинством от числа членов Комиссии, присутствующих на заседании.

Указанное Положение не предусматривает право председателя Думы на принятие решения о закрытом режиме работы Комиссии.

Таким образом, Распоряжение председателя Думы в части проведения заседаний постоянных комиссий Думы городского округа в закрытом режиме (пункт 2), принято председателем Думы за пределами своих полномочий.

Заслуживают также внимания доводы административного истца о том, что пункт 2 оспариваемого распоряжения не содержит в себе дату или период, на который установлен закрытый режим заседаний постоянных комиссий. Учитывая характер изданного распоряжения (обязательный к исполнению), исходя из толкования пункта 2 следует полагать, что закрытый режим таких заседаний носит бессрочный характер, что нельзя признать обоснованным.

Между тем, суд констатирует, что к основным полномочиями Комиссий относится предварительное обсуждение проектов документов, внесенных на рассмотрение Думы, подготовка заключений по ним, рассмотрение и внесение поправок к проектам документов, вносимых на рассмотрение Думы.

В качестве основания административного иска истец указал на нарушение его права на доступ к информации относительно деятельности органа местного самоуправления.

Вместе с тем, вся информация о принятых Думой городского округа решениях (в том числе, прошедших обсуждение на заседаниях депутатских комиссий) была опубликована в официальном средстве массовой информации «Салдинская газета», и размещена на официальном сайте Думы городского округа, что подтверждается представленными административным ответчиком доказательствами.

Следовательно, нарушений прав административного истца на доступ к информации относительно деятельности органа местного самоуправления, судом не установлено.

В связи с изложенным, в удовлетворении требований административного истца о незаконным распоряжения председателя Думы городского округа № 6 от 13.04.2020 и отмене решения суд считает необходимым отказать.

Кроме того, суд считает необходимым отметить, что вопрос об отмене решения председателя Думы городского округа находится вне компетенции суда, суд может лишь признать оспариваемое решение незаконным (при наличии совокупности условий). В данном случае таких оснований судом не установлено.

На основании изложенного, ст.ст. 175-180, 227, 228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

             Р Е Ш И Л:

    ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░ ░.░. ░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ - ░░░░░░░░.

    ░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░ ░ ░░░░░░░ 1 ░░░░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░.

            ░░░░░                    ░░░░░░░░ ░.░.