Судебный акт #1 (Определение) по делу № 33а-2117/2020 от 28.08.2020

Судья Горбачева Т.Н. Дело № 33а-2117/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

31 августа 2020 РіРѕРґР°                          РіРѕСЂРѕРґ Орел

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего судьи Углановой М.А.,

судей Сафроновой Л.И., Циркуновой О.М.

при секретаре Власовой Л.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда административное дело №2а-1654/2020 по административному исковому заявлению З.С.В. к администрации г. Орла о признании незаконным отказа администрации г.Орла в согласовании одиночных пикетов и обязании не препятствовать проведению мероприятий,

по апелляционной жалобе заинтересованного лица Краюхина Д. А. на решение Советского районного суда г.Орла от 27 августа 2020 года, которым административные исковые требования З.С.В. оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Сафроновой Л.И., объяснения заинтересованного лица Краюхина Д.А., поддержавшего доводы жалобы, возражения представителей администрации г.Орла Кондратовой А.Д., Карасевой О.Н., судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда,

установила:

З.С.В. обратился в суд с административным иском к администрации г.Орла о признании незаконным решения.

В обоснование заявленных требований указывал на то, что он 21 августа 2020 года представил в администрацию г.Орла уведомления о проведении публичных мероприятий в форме одиночных пикетов с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции и с раздачей агитационных материалов с целью агитации за список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением Орловского регионального отделения Российской объединенной демократической партии «Яблоко» на выборах в Орловский городской Совет народных депутатов шестого созыва.

Административный истец заявил себя в качестве организатора публичных мероприятий, а Краюхина Д.А. в качестве лица, уполномоченного организатором публичных мероприятий выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичных мероприятий.

По результатам рассмотрения указанного уведомления администрация г.Орла направила административному истцу письмо от 23 августа 2020 года с указанием о невозможности согласования проведения пикетов в связи с введенными в Орловской области ограничениями для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции.

Ссылался на то, что планируемые пикеты не предполагают участие граждан, а являются одиночными, а введенные в Орловской области ограничения не могут входить в противоречие с федеральным избирательным законодательством и законодательством о проведении публичных мероприятий.

По изложенным основаниям просил суд признать незаконным отказ администрации г.Орла в согласовании проведения 1 и 2 сентября 2020 года заявленных им одиночных пикетов, а также обязать администрацию г.Орла не препятствовать проведению указанных мероприятий, обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятий и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественного порядка и безопасности граждан при проведении указанных одиночных пикетов.

Судом к участию в деле в качестве административного соответчика в силу статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) привлечено должностное лицо, принявшее оспариваемое решение – первый заместитель главы администрации г.Орла М.О.В.; в качестве заинтересованного лица на основании части 2 статьи 47 КАС РФ привлечен Краюхин Д.А.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Краюхин Д.А. ставит вопрос об отмене решения суда, и вынесении нового судебного акта, в связи с допущенными нарушениями норм материального права.

В приведенных в апелляционной жалобе доводах ссылается на то, что судом не учтено его мнение о том, что отказ административного ответчика в согласовании публичного мероприятия, ссылавшегося на Постановление Правительства Орловской области, противоречит положениям пункта «д» части 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», согласно которому меры, обусловленные чрезвычайной ситуацией, не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина.

Обращает внимание, что суд не дал оценки его доводам, и не указал в описательной части решения его мнение, как заинтересованного лица по делу.

Административный истец З.С.В., надлежаще извещенный о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явился, ходатайств об отложении рассмотрения дела в апелляционную инстанцию не представил, о причинах неявки не сообщил.

Административный соответчик – должностное лицо, принявшее оспариваемое решение – первый заместитель главы администрации г.Орла М.О.В., надлежаще извещенный о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явился, представил письменное ходатайство о рассмотрении административного дела в его отсутствие.

При изложенных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что оснований для отмены судебного решения не имеется.

Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Порядок реализации указанного конституционного права регламентирован в Федеральном законе от 19 июня 2004 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 19 июня 2004 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» проведение публичного мероприятия основывается, в том числе, на принципе законности предполагающем соблюдение положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года №54ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением публичного мероприятия, проводимого депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, депутатом представительного органа муниципального образования в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями, а также собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

Отношения, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Орловской области регулируются Законом Орловской области от 22 декабря 2016 г. № 2069-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Орловской области».

Из части 1 статьи 3 данного Закона Орловской области следует, что организатор публичного мероприятия подает уведомление о проведении публичного мероприятия на территории соответствующего муниципального образования Орловской области (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборноразборной конструкции) в срок, установленный частью 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в письменной форме в соответствующий орган местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа Орловской области.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, 21 августа 2020 г. административный истец представил в администрацию г.Орла уведомления о проведении публичных мероприятий в форме одиночных пикетов с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции и с раздачей агитационных материалов с целью агитации за список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением Орловского регионального отделения Российской объединенной демократической партии «Яблоко» на выборах в Орловский городской Совет народных депутатов шестого созыва.

Согласно уведомлениям публичные мероприятия предполагалось провести:

<дата> по адресам: <адрес>

<дата> по адресами: <адрес>

Предполагаемое число участников публичного мероприятия – по 1 человеку.

Согласно материалам административного дела, З.С.В. заявил себя в качестве организатора публичных мероприятий, а Краюхина Д.А. в качестве лица, уполномоченного организатором публичных мероприятий выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичных мероприятий.

23 августа 2020 года первым заместителем главы администрации г.Орла М.О.В. административному истцу З.С.В. дан письменный ответ №№ 1/1-210820-ММ, 1/1-210820-ММ-1, о невозможности согласования проведения заявленных публичных мероприятий со ссылкой на запрет проведения массовых и публичных мероприятий, установленный Постановлением Правительства Орловской области от 19 марта 2020 года №155 (л.д.7).

Несогласие с указанным решением от 23 августа 2020 года послужило основанием для обращения З.С.В. в суд с настоящим административным иском.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

В силу части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 названного кодекса решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения незаконным принимается при установлении двух условий одновременно: решение не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого судебная коллегия соглашается, правильно исходил из того, что вышеуказанных предусмотренных законом оснований для признания решения администрации г.Орла от 23 августа 2020 года незаконным не имеется.

Из материалов дела усматривается и установлено судом, что в 2020 году на территории Российской Федерации произошло распространение новой коронавирусной инфекции.

По решению Всемирной организации здравоохранения от 30 января 2020 г. эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 г. ситуация признана пандемией.

В соответствии с подпунктом «а2» пункта «а» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 (далее – Правила).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 названного федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 6 статьи 4.1, пункты «а», «у», «ф» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее – Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239) высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, указано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе: определить в границах соответствующего субъекта Российской Федераций территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации.

В развитие приведенных выше положений законодательства Российской Федерации Постановлением Правительства Орловской области от 19 марта 2020 г. №155 в Орловской области с 19 марта 2020 года был введен режим повышенной готовности.

Этим же Постановлением Правительства Орловской области с 19 марта 2020 года до особого распоряжения ограничено проведение на территории Орловской области массовых мероприятий, в том числе деловых, публичных, спортивных, культурных и развлекательных мероприятий.

Положения Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 возложили на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации обязанности по разработке и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Таким образом, при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности (подпункт «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ).

Исходя из положений пунктов «а», «м», «у», «ф» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 упомянутого федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Разрешая административные исковые требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что в период действия на территории Орловской области режима повышенной готовности, положения Постановления Правительства Орловской области от 19 марта 2020 года № 155 применяются в дополнение к действующему законодательству и имеют характер специальных правовых норм.

Принятые меры обусловлены сложившейся на территории Орловской области эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, защиту населения Орловской области, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории области.

В связи с чем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований, поскольку администрация г.Орла, действуя на основании вышеуказанных положений нормативных правовых актов, пришла к обоснованному выводу о невозможности согласования уведомлений от 21 августа 2020 года о проведении 1 и 2 сентября 2020 года публичных мероприятий в форме пикетов.

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что оспариваемое решение административного ответчика является законным и обоснованным, принятым в соответствии с нормативными правовыми актами, без нарушения прав и законных интересов административного истца.

Приведенный в апелляционной жалобе Краюхина Д.А. довод о том, что согласно пункту «д» части 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», меры, обусловленные чрезвычайной ситуацией, не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина, в том числе и в проведении публичного мероприятия в виде одиночного пикета, судебная коллегия считает несостоятельным.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 14 февраля 2013 года № 4-П указал, что закрепленное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве, в числе основ конституционного строя которого признаются идеологическое и политическое многообразие и многопартийность и на котором лежит обязанность обеспечивать защиту, включая судебную, прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1 и 3 статьи 13, часть 1 статьи 45, части 1 и 2 статьи 46, статья 64 Конституции Российской Федерации). Исходя из провозглашенной в преамбуле Конституции Российской Федерации цели утверждения гражданского мира и согласия и учитывая, что в силу своей природы публичные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование) могут затрагивать права и законные интересы широкого круга лиц - как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них непосредственно не участвующих, - государственная защита гарантируется только праву на проведение мирных публичных мероприятий, которое тем не менее может быть ограничено федеральным законом в соответствии с критериями, предопределяемыми требованиями статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности, т.е. в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, согласно пункту 1 статьи 20 которой каждый человек имеет право на свободу мирных собраний, и в Международном пакте о гражданских и политических правах, статья 21 которого, признавая право на мирные собрания, допускает введение обоснованных ограничений данного права, налагаемых в соответствии с законом и необходимых в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

В приведенном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что право на свободу мирных собраний определено в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Таким образом, гарантированное Конституцией Российской Федерации и названными международно-правовыми актами как составной частью правовой системы Российской Федерации (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации) право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций. В этих целях федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (пункты «в», «м» статьи 71, пункт «б» части 1 статьи 72, части 1 и 2 статьи 76), установил в Федеральном законе №54 порядок организации и проведения таких публичных мероприятий.

Согласно статье 1 Федерального закона №54-ФЗ законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя данный федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных этим федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, исходя из системного толкования вышеприведенных норм действующего законодательства, право на свободу мирных собраний, шествий не может быть ограничено, за исключением тех ограничений, которые необходимы в интересах национальной безопасности и общественного порядка, для охраны жизни и здоровья граждан.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права судом не допущено.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Советского районного суда г.Орла от 27 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Краюхина Д. А. – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 31 августа 2020 года.

Председательствующий:

РЎСѓРґСЊРё: