Решение по делу № 33а-437/2019 от 14.02.2019

Судья Гуляева Г.В. Дело № 33а-437

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

«04» марта 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Кулаковой И.А.

судей Зиновьевой О.Н. и Пелевиной Н.В.,

при секретаре Черемухиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу начальника Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области Голиковой С.Е. на решение Ленинского районного суда города Костромы от 20 декабря 2018 года, которым административный иск Кузнецова Геннадия Владимировича к Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области удовлетворен, признано незаконным заключение Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области № от 01 июня 2018 года по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников; на Инспекцию по охране объектов культурного наследия Костромской области возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос о выдаче заключения по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников по адресу: <адрес>

Заслушав доклад судьи Пелевиной Н.В., выслушав объяснения представителя административного ответчика - Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области - Коновалова А.С., административного истца Кузнецова Г.В., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Кузнецов Г.В. обратился в суд с административным иском к Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее также Инспекция), Администрации г. Костромы в лице Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы о признании незаконным заключения Инспекции № от 01 июня 2018 года по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников и распоряжения начальника Управления Архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы № от 15 июня 2018 года об утверждении градостроительного плана земельного участка <адрес>

В обоснование требований указал, что, являясь собственником <адрес> и земельного участка по этому же адресу площадью <данные изъяты> решил произвести реконструкцию жилого дома, в связи с чем 13 апреля 2018 года обратился в Управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию, в чем ему было отказано со ссылкой на то, что заключением Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области № от 01 июня 2018 года не предусмотрена возможность индивидуального жилищного строительства. С указанным заключением он не согласен, так как оно нарушает его права как собственника земельного участка на реконструкцию принадлежащего ему жилого дома. Полагает, что указанное заключение выдано органом, неуполномоченным на определение зонирования территории, так как административного регламента, позволяющего Инспекции решать указанный вопрос, не имеется. Заключение, судя по его наименованию, выдано для выбора и отвода земельного участка под проектирование и строительство, тогда как его обращение было вызвано необходимостью получения заключения для целей реконструкции старого индивидуального жилого дома. При выдаче заключения Инспекция, определяя разрешенное использование земельного участка, не учла, что земельный участок имеет площадь всего 691 кв.м, а указанные ею в заключении виды строений, разрешенных к возведению, требуют в силу закона большей площади земельного участка. Проспект Текстильщиков в городе Костроме отнесен к памятникам культурного наследия, в связи с чем на него не распространяются градостроительные регламенты, несмотря на это административный ответчик отнес земельный участок к зоне застройки Ж-3, в которой не предполагается индивидуальное жилищное строительство, хотя ранее в порядке подготовки проекта реконструкции индивидуального жилого строения сам же согласовал проектные решения фасадов дома. Аналогичные нарушения допущены и при издании распоряжения № 590-р от 15 июня 2018 года, которым утвержден градостроительный план земельного участка. Ответчиками не учтено, что принадлежащий ему жилой дом 1982 года постройки, что земельный участок состоит на кадастровом учете с видом разрешенного использования «для эксплуатации индивидуального жилого дома», Правила застройки и планирования города Костромы, утвержденные решением Думы города Костромы № 248 от 18 декабря 2014 года, не содержат запрета на осуществление его реконструкции, и что исторически вокруг принадлежащего ему земельного участка всегда существовала индивидуальная жилая застройка.

Определением Ленинского районного суда г. Костромы от 04 декабря 2018 года производство по делу в части административных требований к Администрации города Костромы в лице Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы о признании незаконным распоряжения № 590-р от 15 июня 2018 года об утверждении градостроительного плана земельного участка прекращено.

Администрация города Костромы привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционной жалобе начальник Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области Голикова С.Е., полагая решение суда незаконным и необоснованным, просит его отменить, так как суд пришел к ошибочному выводу, что при определении видов разрешенного использования земельного участка по адресу: <адрес> необходимо руководствоваться требованиями статьи 68 Правил землепользования и застройки города Костромы, игнорируя при этом требования, определенные для функциональной зоны среднеэтажной жилой застройки, установленной Генеральным планом города Костромы, и соответствующей ей территориальной зоны Ж-3, установленной названными Правилами. В соответствии с Генеральным планом города Костромы спорный земельный участок находится в зоне среднеэтажной жилой застройки (зоне Ж-3), среди основных видов разрешенного использования земельных участков в данной территориальной зоне вид «для индивидуального жилищного строительства» отсутствует. Такой вид разрешенного использования земельных участков для указанной зоны предусмотрен в качестве условно разрешенного, однако полномочиями по предоставлению условно разрешенных видов Инспекция не обладает, так как в силу статей 37 и 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос о выдаче разрешений на условно разрешенный вид использования решается с учетом обсуждения на публичных слушаниях, которые проводятся органом местного самоуправления. Отмечает, что указанный в правоустанавливающих документах вид разрешенного использования земельного участка в данном случае правового значения не имеет, так как согласно положениям части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации использование земельного участка его правообладателем предопределяется не только видом разрешенного использования земельного участка, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, но и теми требованиями, которые предъявляются градостроительными регламентами к территориальным зонам, в пределах которой находится земельный участок, и строительство (реконструкция) жилых домов на земельном участке, расположенном в территориальной зоне, не предусматривающей подобный вид использования земельного участка, не допускается. Ссылается также на наличие судебных актов с противоположным разрешением аналогичных споров, и полагает, что обжалуемое решение формирует противоречивую судебную практику в регионе.

В возражениях относительно доводов апелляционной жалобы Кузнецов Г.В. просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия, рассмотрев дело в отсутствие представителя Администрации города Костромы, ходатайствовавшего о рассмотрении жалобы в его отсутствие, приходит к следующему.

Как видно из материалов дела и установлено судом, Кузнецову Г.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером № по адресу: <адрес> <данные изъяты>

Право собственности Кузнецова Г.В. на эти объекты недвижимости возникло на основании договора купли-продажи от 13 октября 2017 года и зарегистрировано в установленном порядке 17 октября 2017 года.

Указанный земельный участок расположен в границах объекта культурного наследия «Участок культурного слоя посада между бывшими Цревской и Власьевской улицами», XIV-XVIII вв., постановлением главы администрации Костромской области от 28 октября 1999 года № 470 «Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историко-культурную ценность, к категории памятников истории и культуры местного значения» поставлен под государственную охрану, на основании приказа Минкультуры России от 07 октября 2015 года № 2406-р зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

На данный земельный участок в силу пункта 1 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ действие градостроительных регламентов не распространяется.

Согласно части 7 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Таким органом в отношении вышеуказанного земельного участка на основании постановления администрации Костромской области от 20 октября 2008 года № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются» является Инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области.

24 мая 2018 года Администрация города Костромы в рамках предоставления по заявлению Кузнецова Г.В. муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка обратилась в Инспекцию за получением заключения по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников на земельный участок с кадастровым номером № по адресу: г<адрес>

01 июня 2018 года Инспекцией выдано заключение № 124-18, пунктом 7 которого определены такие условия: вид разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства принять в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Костромы (охранная зона исторической части г. Костромы) и с учетом функционального зонирования Генерального плана города Костромы: среднеэтажная жилая застройка; малоэтажная многоквартирная жилая застройка; дошкольное, начальное и среднее образование; гостиничное обслуживание; магазины; общественное питание; бытовое обслуживание; спорт; культурное развитие; общественное управление; деловое управление; банковская и страховая деятельность; социальное обслуживание; коммунальное обслуживание; автомобильный транспорт; земельные участки (территории) общего пользования; историко-культурная деятельность.

В соответствии с этим заключением распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы № 590-р от 15 июня 2018 года утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером № адресу: <адрес>, в пункте 2.4 которого воспроизведены изложенные в заключении требования к использованию земельного участка.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого заключения.

При этом суд исходил из того, что заключение основано на положениях статьи 19 Правил землепользования и застройки города Костромы о видах разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных для зоны среднеэтажной жилой застройки Ж-3 и не предусматривающих вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», тогда как действие этих положений на земельный участок истца, расположенный в границах исторической части города, не распространяется.

Суд также посчитал, что оспариваемое заключение не соответствует пункту 23 части 4 статьи 68 Правил землепользования и застройки города Костромы, согласно которому в границах зон охраны исторической части города Костромы может быть установлен вид разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «для индивидуального жилищного строительства».

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда, поскольку они сделаны при неправильном применении норм материального права.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, а также отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (градостроительные отношения) регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в том числе в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса РФ к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности в числе прочих относятся обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1) и осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

К документам территориального планирования относится генеральный план городского округа, которым определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, муниципального образования, и устанавливаются функциональные зоны (статьи 1, 9, 18, 23 Градостроительного кодекса РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором осуществляется зонирование территорий в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, при этом границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований, то есть генеральным планом (пункты 6, 7,8 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно Генеральному плану города Костромы, утвержденному решением Думы города Костромы от 18 декабря 2008 года № 212, земельный участок административного истца находится в функциональной зоне среднеэтажной жилой застройки (3-5 этажей).

Эта зона соответствует территориальной зоне Ж-3, установленной Правилами землепользования и застройки города Костромы, утвержденными решением Думы города Костромы от 16 декабря 2010 года № 62 (пункт 6 Правил).

Статьей 19 Правил землепользования и застройки для территориальной зоны Ж-3 установлены градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе, виды разрешенного использования (основные, условно разрешенные и вспомогательные).

    Согласно части 1 этой статьи индивидуальное жилищное строительство в зоне среднеэтажной жилой застройки Ж-3, которая выделяется в целях формирования жилых районов средней плотности для размещения многоквартирных домов и в которой допускается размещение ограниченного перечня отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, обеспечивающих жизнедеятельность населения, не предусмотрено.

В части 2 этой же статьи перечислены основные виды разрешенного использования земельных участков в зоне Ж-3, среди которых такого как «индивидуальное жилищное строительство» также нет.

Из оспариваемого заключения Инспекции от 01 июня 2018 года № № усматривается, что в нем виды разрешенного использования для земельного участка административного истца указаны в соответствии с частью 2 статьи 19 Правил землепользования и застройки города Костромы.

Достаточных оснований полагать, что виды разрешенного использования не могли быть установлены в соответствии с названной нормой Правил землепользования и застройки, так как на земельный участок истца вследствие его отнесения к объектам культурного наследия действие градостроительных регламентов не распространяется, у суда не имелось.

Действительно, как отмечено выше, принадлежащий Кузнецову Г.В. земельный участок расположен в границах объекта культурного наследия и на него в силу пункта 1 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ действие градостроительных регламентов не распространяется.

Между тем это не означает, что на него не распространяется действие иных положений Правил землепользования и застройки.

Главой 19 Правил землепользования и застройки города Костромы урегулированы вопросы землепользования и застройки в зонах с особыми условиями использования территорий в границах объектов культурного наследия (статьи 65 – 69).

Частью 4 статьи 65 названных Правил предусмотрено, что виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах объектов культурного наследия устанавливаются в соответствии с функциональным зонированием территорий, определенным Генеральным планом города Костромы.

Таким образом, вопреки выводам суда Инспекция была вправе установить в оспариваемом заключении виды разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства с учетом функциональной зоны, к которой отнесен земельный участок административного истца Генеральным планом города Костромы, и соответствующей ей территориальной зоны, установленной Правилами землепользования и застройки города Костромы.

Ошибочным является суждение суда и о том, что оспариваемое заключение не соответствует пункту 23 части 4 статьи 68 Правил землепользования и застройки города Костромы.

Статьей 68 Правил закреплены режим использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны исторической части города Костромы.

При этом в части 4 данной статьи перечислены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые устанавливаются в границах зон охраны исторической части города Костромы.

Среди них присутствует и вид «для индивидуального жилищного строительства».

Вместе с тем в этой же статье прописано, что виды разрешенного использования земельного участка, в границах которого расположен объект культурного наследия, определяются градостроительными регламентами, установленными в границах территории объекта культурного наследия, основными принципами сохранения объекта культурного наследия, разработанной проектной документацией по его приспособлению и рекомендациями, данными в рамках научного отчета о возможном использовании территории объекта культурного наследия и его зон охраны.

Таким образом, частью 4 статьи 68 Правил определены виды разрешенного использования, установление которых допускается в отношении земельных участков, расположенных в границах объектов культурного наследия, однако конкретные виды разрешенного использования для конкретного земельного участка устанавливаются исходя из требований, предъявляемых градостроительными регламентами к территориальным зонам, в пределах которой находится этот земельный участок.

При таких обстоятельствах вывод суда о нарушении оспариваемым заключением прав административного истца, в правоустанавливающих документах которого вид разрешенного использования земельного участка значится как «для эксплуатации индивидуального жилого дома» и которому отказано в выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома по причине нахождения земельного участка в территориальной зоне, не предусматривающей подобного использования, также неверен.

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ определяется правовой режим земельных участков.

Безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, чей вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту, законом не предусмотрено.

Однако законом закреплена возможность эксплуатации таких земельных участков или расположенных на них объектов без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования, в тех случаях, когда ранее возникшее использование объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости изменения параметров объекта капитального строительства (реконструкция) либо строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов является обязательным (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ).

На основании вышеизложенного судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе Кузнецову Г.В. в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Ленинского районного суда города Костромы от 20 декабря 2018 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска Кузнецова Геннадия Владимировича о признании незаконным заключения Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области № 124-18 от 01 июня 2018 года по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников отказать.

Председательствующий:

Судьи: