Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-534/2021 ~ М-189/2021 от 29.01.2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

14 апреля 2021 года Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Панковой М.А.,

при секретаре судебного заседания Носовой О.В.,

с участием прокурора Никитиной А.С.,

представителя административных истцов Черникова Р.С.,

представителя Министерства энергетики и Жилищно-коммунального хозяйства Самарской области Гладких Л.А.,

представителей Департамента ценового и тарифного регулирования Самарской области Илясовой Л.Р.,

представителя ООО «ЭкоСтройРесурс» Яковлевой И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-534/2021 по административному иску индивидуального предпринимателя Овчинниковой В.В., индивидуального предпринимателя Мальцева Р.В. о признании недействующим в части приказа министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 19 декабря 2016 года № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области»,

У С Т А Н О В И Л :

Приказом министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 19 декабря 2016 года № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области» утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области в домовладениях, для объектов общественного назначения.

В соответствии с п.п.2.2, 2.3 приложения № 2 к приказу министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 19 декабря 2016 года № 804 определены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения: магазин промтоварный в размере 0,80 куб.м./год на 1 кв.м. торговой площади, магазин универсальный (в т.ч. супермаркет, гипермаркет) – 1,07 куб.м./год на 1 кв.м. торговой площади.

Приказ министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 19 декабря 2016 года № 804 опубликован на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 28 декабря 2016 года, и в газете «Волжская коммуна», N 348(29894), от 29 декабря 2016 года.

    Индивидуальные предприниматели Овчинникова В.В. и Мальцев Р.В. обратились в суд с административным иском о признании недействующим в части приказа министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 19 декабря 2016 года № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области», в котором просили признать недействующими пункты 2.2, 2.3 приложения к приказу министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 19 декабря 2016 года № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области» со дня принятия приказа.

В обоснование заявленных требований указали, что административные истцы осуществляют розничную торговлю на территории Самарской области, для этой цели арендуют помещения, соответственно в процессе деятельности, образуют отходы, заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором. Оспариваемый нормативный правовой акт установил необоснованно завышенные нормативы для промтоварного магазина и универсального магазина (в том числе супермаркет, гипермаркет). Нормативы твердых коммунальных отходов устанавливают слишком усредненный норматив для объектов торговли, не учитывая формат и месторасположения предприятий торговли, численность населения населенного пункта. Считают, что проведение замеров, положенных в основу расчета норматива, произведены с нарушением Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов и Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, и не могли быть учтены при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Представитель административных истцов по доверенностям от 21 октября 2020 года Черников Р.С. в судебном заседании поддержал административные исковые требования в полном объеме.

Представитель министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области по доверенности от 20 августа 2020 года № Гладких Л.А. в судебном заседании административные исковые требования не признала и пояснила, что министерством надлежащим образом осуществлены мероприятия, предшествующие утверждению нормативов. Уполномоченный орган при определении нормативов руководствовался действующими нормативными правовыми актами, оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит вышестоящим правовым актам.

Представитель Департамента ценового и тарифного регулирования Самарской области по доверенности от 08 июня 2020 года № Ильясова Л.Р. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных административных требований, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует действующему законодательству, не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, его содержание является определенным, процедура принятия, регистрации и опубликования соблюдена.

Представитель ООО «ЭкоСтройРесурс» по доверенности от 19 марта 2020 года № Яковлева И.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных административных требований, указав, что отсутствуют основания для их удовлетворения.

Прокурор в судебном заседании полагал административные исковые требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

На основании ч. 1 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Положения ч. 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

На основании части 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

    В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 2 статьи 24.10 Федерального закона Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

На основании пункта 5 статьи 86 Устава Самарской области от 18 декабря 2006 года № 179-ГД, Правительство Самарской области формирует министерства Самарской области и иные органы исполнительной власти Самарской области, руководит их деятельностью.

В соответствии с пунктом 35 постановления Правительства Самарской области от 13 июля 2011 года № 337 «Об утверждении Положения о министерстве энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области» (в редакции от 29 августа 2011 года № 428, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), в рамках закрепленных предметов ведения Министерство утверждает нормативы потребления коммунальных услуг населением Самарской области (в том числе электроснабжение, газоснабжение, отопление, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение).

В целях реализации своих полномочий Министерство вправе издавать приказы, в том числе носящие нормативный характер, в порядке, установленном Законом Самарской области «О нормативных правовых актах Самарской области», согласно п.2.3 Положения о министерстве энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области.

19 декабря 2016 года министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области издало приказ № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области».

Данный приказ опубликован на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 28 декабря 2016 года, и в газете «Волжская коммуна», N 348(29894), от 29 декабря 2016 года. Вступил в силу со дня наделения министерством юридического лица статусом регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Самарской области.

Административными истцами не оспаривается процедура и порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Суд считает, что оспариваемый административными истцами нормативный правовой акт соответствует требованиям, предъявляемым к форме нормативного правового акта и к процедуре его принятия, правилам введения нормативного правового акта в действие, порядку его опубликования и вступления в законную силу.

    Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 1 Федерального Закона Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», твердые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. Норматив накопления твердых коммунальных отходов - среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

В соответствии со ст.24.10 Федерального Закона Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно ст.24.10 Федерального закона Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

На основании п.4 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года № 269, нормативы могут устанавливать дифференцированно в отношении:

а) территорий субъекта Российской Федерации – муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами,

б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами – физических и юридических лиц,

в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года № 269, устанавливают порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее соответственно – нормативы, отходы), включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений.В соответствии с п.2 Правил, нормативы устанавливаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Согласно п.7 Правил, в целях определения нормативов проводятся замеры отходов. Для этого выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8-12 Правил.

Пунктами 19-20 Правил предусмотрены формулы, определяющие годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

На основании п.11 Правил, замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года № 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Рекомендации разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.

В соответствии с п.2 Методических рекомендации, они не содержат положений обязательного характера.

На основании п.3 Методических рекомендаций, органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления.

Методические рекомендации определяют категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, расчетные единицы по категориям объектов, процесс проведения замеров, оформление результатов замеров.

Работы по определению нормативов рекомендуется проводить каждые 5 лет (п.15 Методических рекомендаций).

Аналогичные положения содержали рекомендации по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, утвержденных заместителем Министра жилищно-коммунального хозяйства РСФСР Ивановым А.П. 09 марта 1982 года.

Комплексная Стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации, утвержденная приказом Минприроды России от 14 августа 2013 N 298, содержит понятие: твердые коммунальные (бытовые) отходы - отходы, входящие в состав отходов потребления и образующиеся в многоквартирных и жилых домах в результате потребления товаров (продукции) гражданами, а также товары (продукция), использованные ими в указанных домах в целях удовлетворения личных потребностей и утратившие свои потребительские свойства.

Таким образом, исходя из определений, твердые коммунальные отходы и твердые бытовые отходы имеют равное значение.

Межведомственной комиссией по вопросам ценовой и тарифной политики Самарской области под председательством первого вице-губернатора – председателя Правительства Самарской области Нефедова А.П., принято решение от 01 октября 2015 года, согласно которому органам местного самоуправления с участием организаций коммунального комплекса поручено проработать вопрос по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов, руководствуясь проектом постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов» до момента официального опубликования.

Главам городских округов Самарской области были направлены письма с просьбой организовать работу по проведению замеров твердых коммунальных отходов. Результаты были представлены административному ответчику.

Согласно Экспертному заключению по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов от 12 декабря 2016 года № б/н, составленному министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области, были разработаны нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области.

Из текста указанного экспертного заключения следует, что по итогам проведенных замеров, в установленный министерством срок были представлены предложения по нормативам накопления твердых коммунальных отходов в многоквартирных домах и в индивидуальных жилых домах, а также для объектов общественного назначения муниципальными образованиями. Экспертной группой министерства было принято решение включить в расчет нормативов накопления твердых коммунальных отходов весь массив предоставленных муниципальными образованиями Самарской области данных. В ходе проведения анализа предоставленным муниципальными образованиями Самарской области данных, экспертной группой министерства был сделан вывод относительно обоснованности дифференциации нормативов накопления твердых коммунальных отходов в многоквартирных домах и в индивидуальных жилых домах по следующему признаку: городские округа (муниципальные образования, в которых преобладающими отраслями являются химическая, обрабатывающая, добывающая и прочие виды промышленности); муниципальные районы (муниципальные образования, в которых преобладающей отраслью является сельское хозяйство). Для исключения влияния максимальных и минимальных значений переменной на рассчитываемое среднее значение экспертной группой применено правило исключения экстремумов из исследуемого ряда, а затем были определены средние размеры нормативов накопления твердых коммунальных отходов, в том числе для объектов общественного назначения

Таким образом, основанием для утверждения министерством нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области являлись замеры, проведенными органами местного самоуправления Самарской области Самарской области.

Среднесуточный норматив за сезон, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, среднесезонный суточный норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год определены по формулам, соответствующим Правилам определения нормативов.

Доводы представителя административных истцов о применении в экспертном заключении на стр.5 формулы среднесуточного норматива за сезон, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, не предусмотренной Правилами определения нормативов, суд считает необоснованными, поскольку примененная формула содержится в первоначальной редакции п.16 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года № 1, действующей в период принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Ссылка административных истцов на факт проведения замеров с нарушением правовых норм федерального законодательства суд полагает необоснованной по следующим основаниям.

По результатам замеров, проведенных городскими округами и муниципальными образованиями Самарской области, были утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов двумя приказами: приказ от 19 декабря 2016 года № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области» и приказ от 29 декабря 2018 года № 1023 «Об утверждении и применении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории городских округов Самарской области на 1 кв.метр общей площади жилого помещения».

Решением Самарского областного суда от 16 ноября 2019 года по административному делу № 3а-1004/2019 по административным искам Краснова А.Г, Туркова П.В., Матвеева М.Н., Шаронина А.А., Степухиной М.Н., Кудряшовой Е.Ю. о признании недействующим приказа министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 29 декабря 2018 года № 1023 «Об утверждении и применении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории городских округов Самарской области на 1 кв.метр общей площади жилого помещения», вступившем в законную силу на основании апелляционного определения Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2020 года, было отказано в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Из текста указанного решения суда следует, что отсутствуют какие-либо данные, свидетельствующие о незаконности или недостоверности сведений по результатам замеров.

В соответствии с кассационным определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13 июля 2020 года, решение Самарского областного суда от 16 ноября 2019 года и апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2020 года оставлены без изменения.

На основании ст.64 КАС РФ, обстоятельства, признанные судом общеизвестными, не нуждаются в доказывании.

Обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Согласно п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативным свойствами», указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года № 30-П, признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение его стабильности и общеобязательности, на исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела. Тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности.

Поскольку при принятии министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области нормативных правовых актов – приказа от 19 декабря 2016 года № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области» и приказа от 29 декабря 2018 года № 1023 «Об утверждении и применении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории городских округов Самарской области на 1 кв.метр общей площади жилого помещения», были приняты во внимание результаты одних и тех же замеров, законность проведения которых оспаривалась в рамках административного дела № 3а-1004/2019 и была проверена судом, суд полагает, что выводы суда о законности и обоснованности проведения замеров по ранее рассмотренному делу обязательны для рассмотрения данного административного дела, не подлежат доказыванию вновь.

Довод административных истцов об определении размера оспариваемых нормативов твердых коммунальных отходов усреднено, без учета формата, местоположения предприятия торговли, численности населенного пункта, суд полагает необоснованным, поскольку размер норматива твердых коммунальных отходов рассчитан, исходя из проведенных замеров, с применением формул, установленных Правилами.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый административными истцами нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, экономически обоснован, принят в соответствии с действующим законодательством, не нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд полагает, что административные исковые требования об оспаривании приказа министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 19 декабря 2016 года № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области» удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь ст.ст.215, 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя Овчинниковой В.В., индивидуального предпринимателя Мальцева Р.В. о признании недействующим в части приказа министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 19 декабря 2016 года № 804 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Самарской области» отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме составлено 21 апреля 2021 года.

Председательствующий:                    М.А.Панкова