Судебный акт #1 (Решение) по делу № 3а-1691/2022 ~ М-1138/2022 от 02.08.2022

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

01 ноября 2022 года Самарский областной суд в составе:    

председательствующего судьи Панковой М.А.,

при помощнике судьи Добиной Д.Д.,

с участием прокурора ФИО12

представителя административных истцов ФИО11

представителя административного ответчика ФИО10

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1691/2022 по административным исковым заявлениям индивидуального предпринимателя Попрыгиной Екатерины Сергеевны, индивидуального предпринимателя Тынной Анны Николаевны к Правительству Самарской области об оспаривании в части нормативного правового акта,

У С Т А Н О В И Л :

    02 августа 2016 года Правительство Самарской области приняло постановление № 426 «О реализации отдельных полномочий в области государственного регулирования торговой деятельности».

Постановление Правительства Самарской области от 02 августа 2016 года № 426 опубликовано на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 03.08.2016, газета "Волжская коммуна", N 202(29748), 09.08.2016, вступило в законную силу со дня его официального опубликования.

Индивидуальный предприниматель Попрыгина Е.С. обратилась в суд с административным иском с последующим уточнением и Индивидуальный предприниматель Тынная А.Н. обратилась в суд с административным иском о признании недействующим со дня вступления его в силу постановления Правительства Самарской области от 02 августа 2016 года № 426 в части п.4.3.11 (о запрете передачи прав и обязанностей по договору на размещение нестационарного торгового объекта) примерной формы договора на размещение нестационарного торгового объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, каждая из административных истцов просила взыскать в счет возврата уплаченной государственной пошлины 4 500 рублей, а также расходы на оплату услуг представителя в сумме 60 000 рублей.

Требования мотивированы тем, что с административными истцами заключены договоры на размещение несезонного нестационарного торгового объекта, заключаемого без проведения аукциона. Административные истцы имеют намерения передать свои права и обязанности по данным договорам третьим лицам, однако Администрацией г.о.Тольятти Самарской области в этом им отказано со ссылкой на п.4.3.11 примерной формы договора оспариваемого постановления.

Административные истцы полагают, что примерная форма договора на размещение нестационарного торгового объекта, утвержденная постановлением Правительства Самарской области от 02 августа 2016 года № 426, не соответствует нормам гражданского законодательства, а именно находится в противоречии со ст.382, п.1, 2 ст.391, п.1 ст.392.1, ст.392.3 ГК РФ, нарушает права лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, создает дискриминационные условия для ведения бизнеса. Запрет на передачу прав и обязанностей по договорам может устанавливаться лишь в случае заключения договоров по итогам проведения торгов. Уступка прав по договору третьим лицам может быть реализована при соблюдении общих требований, установленных действующим гражданским законодательством.

Определением Самарского областного суда от 29 сентября 2022 года административные дела по административным искам МП Попрыгиной Е.С. и ИП Тынной А.Н. объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Представитель административных истцов по доверенности ФИО14 в судебном заседании поддержал заявленные административные исковые требования по вышеизложенным основаниям.

Представитель административного ответчика Правительства Самарской области по доверенности ФИО13 в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, пояснив, что пункт 2.1 Порядка предусматривает исчерпывающий перечень случаев, при которых возможно заключение договора на размещение НТО без проведения аукциона, возможности приобретения права на заключение данного договора путем переуступки такого права иному субъекту предпринимательской деятельности, Порядок не содержит, что согласуется с п.7 ст.448 ГК РФ.

Представители Министерства промышленности и торговли Самарской области, Администрации городского округа Тольятти Самарской области, общества с ограниченной ответственностью «Перспектива», индивидуальный предприниматель Феклин В.А. в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Представитель Министерства промышленности и торговли Самарской области представил письменный отзыв на заявленные требования, в которых просил отказать в удовлетворении заявленных требований, поддерживая позицию административного ответчика.

Представитель Администрации г.о.Тольятти Самарской области представил письменные отзывы, в которых просил отказать в удовлетворении заявленных требований.

Прокурор полагал заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 69 пункта 2 ст.26.3 ФЗ РФ от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ, ч.1 ст.3 и ч.1 ст.6 ФЗ РФ от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ.

Принимая во внимание компетенцию субъектов Российской Федерации в области торговой деятельности, а также учитывая, что федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель в соответствии с правилами, установленными главой V.6 ЗК РФ, то данные вопросы могут быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации.

Суд полагает, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируется законодательством субъекта Российской Федерации.

В целях реализации положений ФЗ РФ от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, принят Закон Самарской области от 05 июля 2010 года № 76-ГД «О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области».

В соответствии со ст.4 Закона Самарской области от 05 июля 2010 года № 76-ГД, Правительство Самарской области осуществляет полномочия в области государственного регулирования торговой деятельности, в том числе по вопросу установления порядка заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта в целях использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов без предоставления данных земельных участков и установления в отношении них сервитута; утверждения примерной формы договора на размещение нестационарного торгового объекта.

02 августа 2016 года Правительство Самарской области приняло постановление № 426 «О реализации отдельных полномочий в области государственного регулирования торговой деятельности».

Указанный нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 03.08.2016, газета "Волжская коммуна", N 202(29748), 09.08.2016, постановление вступило в законную силу со дня его официального опубликования.

Соблюдение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, форма нормативного правового акта, процедура его принятия, правила введения нормативного правового акта в действие, порядок его опубликования и вступления в силу административными истцами не оспаривается.

Суд полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Самарской области с соблюдением компетенции и в пределах его полномочий, с соблюдением формы постановления, подписания, процедуры его опубликования.

Постановление Правительства Самарской области «О реализации отдельных полномочий в области государственного регулирования торговой деятельности» утверждает

- Порядок заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта в целях использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов без предоставления данных земельных участков и установления в отношении них сервитута,

- форму заявления о размещении нестационарного торгового объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности,

- примерную форму договора на размещение нестационарного торгового объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

- Порядок определения размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной собственности, заключаемому без проведения аукциона;

- Порядок определения начального размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной собственности, заключаемому по итогам аукциона.

Подпунктом 4.3.11 п.4 Примерной формы договора на размещение нестационарного торгового объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности определено: не передавать свои права и обязанности по настоящему Договору третьим лицам, не вносить в залог и в уставной капитал юридических лиц право использования места размещения НТО.

Из материалов дела следует, что 13 января 2021 года между Администрацией г.о.Тольятти и ИП Попрыгиной Е.С. был заключен договор на размещение несезонного нестационарного торгового объекта, заключаемого без проведения аукциона № 20-БА/2021, согласно которому ИП Попрыгина Е.С. получила право пользования местом для размещения нестационарного торгового объекта, имеющим следующее описание: площадь под НТО: 60 кв.м., общая площадь: 60 кв.м., местонахождение: Самарская область, г.Тольятти, Комсомольский район, ул.Ярославская в районе ул.Чайкиной, 85.

18 октября 2021 года между Администрацией г.о.Тольятти и ИП Тынная А.Н. заключен договор на размещение несезонного нестационарного торгового объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, № 379-БА/2021, согласно которому ИП Тынная А.Н. получила право пользования местом для размещения нестационарного торгового объекта, имеющим следующее описание: площадь под НТО: 70 кв.м., площадь под санитарное содержание и обслуживание объекта: 261 кв.м., общая площадь: 331 кв.м., местонахождение: Самарская область, г.Тольятти, Автозаводский район, ул.Ворошилова, II очередь ПКЗ.

04 ноября 2021 года между ИП Попрыгиной Е.С. и ООО «Перспектива» заключено соглашение о передаче прав и обязанностей по договору № 04-11/21, согласно которому ИП Попрыгина Е.С. передает ООО «Перспектива» свои права и обязанности по договору от 13 января 2021 года № 20-БА/2021 на размещение несезонного нестационарного торгового объекта, заключаемого без проведения аукциона, заключенному с Администрацией г.о.Тольятти.

12 ноября 2021 года между ИП Тынная А.Н. и ИП Феклин В.А. заключено соглашение о передаче прав и обязанностей по договору № 12-11/21, согласно которому ИП Тынная А.Н. передает ИП Феклину В.А. свои права и обязанности по договору от 18 октября 2021 года № 379-БА/2021 на размещение несезонного нестационарного торгового объекта, заключаемого без проведения аукциона, заключенному ИП Тынной А.Н. с Администрацией г.о.Тольятти.

Администрацией г.о.Тольятти отказано административным истцам в даче согласия на заключение договоров о передаче прав и обязанностей третьим лицам, поскольку изменение стороны договора невозможно в соответствии с п.4.3.1 п.4.3 договоров.

В соответствии со статьей 39.1 ЗК РФ, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления или договора.

Частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

При этом пунктом 2 статьи 39.33 ЗК РФ установлено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков осуществляется на основании разрешения уполномоченного органа, за исключением случаев, предусмотренных подпунктом 6 пункта 1 данной статьи, в частности в случае размещения нестационарных торговых объектов.

В силу п.1 ст.39.36 ЗК РФ, размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления, в том числе на конкурентной основе.

Согласно письму Федеральной антимонопольной службы от 11 января 2016 года N ИА/90/16, предоставление права на размещение объекта нестационарной торговли в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, должно осуществляться путем проведения конкурентных процедур.

Договор на размещение нестационарного торгового объекта является подтверждением права субъекта предпринимательской деятельности на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в установленном месте, определенном схемой размещения нестационарных торговых объектов, и, соответственно, не является формой предоставления земельного участка в контексте статей 39.33 и 39.36 ЗК РФ.

Такой предусмотренный порядок и условия размещения нестационарных торговых объектов отвечают принципам публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сфере регулирования торговой деятельности, направлены на предупреждение коррупционных проявлений, на упорядочение размещения нестационарных торговых объектов на территории субъекта Российской Федерации, на исключение случаев произвольного занятия мест, предназначенных к размещению на них данных объектов, на обеспечение равных возможностей для реализации прав хозяйствующих субъектов на осуществление торговой деятельности.

В целях использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов без предоставления данных земельных участков и установления в них сервитута, утвержден Порядок заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта в целях использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов без предоставления данных земельных участков и установления в них сервитута.

Указанным Порядком урегулированы порядок заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона и порядок заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта по итогам аукциона.

По итогам аукциона либо без проведения аукциона, в случаях, установленных настоящим Порядком, лицо получает право пользования местом для размещения нестационарного торгового объекта, с заключением соответствующего договора.

Субъект Российской Федерации, реализуя свои дискреционные полномочия по регулированию правоотношений, связанных с размещением нестационарных торговых объектов, вправе установить в законе субъекта Российской Федерации в качестве основания для размещения нестационарного торгового объекта в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов, договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключаемый по результатам проведения торгов либо без проведения торгов в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, что не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 30 января 2021 N 208-р "О рекомендациях органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по вопросу о новых возможностях для розничного сбыта товаров", ключевыми направлениями по созданию возможностей для розничного сбыта товаров определены: продление договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов; содействие открытию юридическими и физическими лицами новых торговых объектов всех форм торговли, обращая особое внимание на необходимость увеличения количества ярмарок, розничных рынков, торговых мест на них, мест размещения нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли, а также предоставления компенсационных мест для размещения таких торговых объектов.

Такое правовое регулирование в полной мере согласуется с утвержденной приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 2733 Стратегией развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года, целями которой является создание условий для формирования комфортной среды для граждан и субъектов предпринимательской деятельности, создание равных возможностей для беспрепятственного открытия, расширения и ведения бизнеса субъектами торговой деятельности любых форм, в том числе нестационарной, путем обеспечения продления договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурсных процедур. Не противоречит такое правовое регулирование и утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 года N 164-р Стратегией действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года, механизм реализации которой в сфере розничной торговли предусматривает закрепление в федеральном законодательстве всех вариантов юридического оформления размещения нестационарных торговых объектов (договор аренды земельного участка, договор размещения (эксплуатации) нестационарного торгового объекта).

Правовое регулирование должно быть направлено на обеспечение баланса между созданием условий для предоставления населению торговых услуг, обеспечение стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, с одной стороны, и поддержкой конкуренции, в том числе посредством заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества только по результатам проведения торгов, как это предусмотрено частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июня 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Так, частью 7 статьи 5 указанного закона предусмотрены случаи заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения торгов в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов. Данный перечень является исчерпывающим и не предусматривает такое основание, как договор уступки права требования, на необходимость закрепления которого в качестве оснований для размещения нестационарных торговых объектов указывают административные истцы.

Между тем, в силу пункта 7 статьи 448 ГК РФ, если, в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству) и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом.

Исходя из системного анализа части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и пункта 7 статьи 448 ГК РФ, суд полагает, что закрепление в оспариваемом нормативном правовом акте возможности заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения торгов для обеспечения равенства прав и обязанностей участников спорных правоотношений, не дает права владельцу нестационарного торгового объекта неограниченно передавать свои права другим лицам, которые правом на заключение такого договора не обладают, в том числе посредством уступки прав требования.

В то же время правовое регулирование субъектами Российской Федерации вопросов размещения нестационарных торговых объектов не может быть произвольным, законодатель субъекта не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

Таким образом, несогласие административных истцов с закрепленными в оспариваемой норме положениями, не свидетельствует о противоречии данной нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административных истцов о том, что к рассматриваемым отношениям применимы нормы гражданского законодательства, регулирующие перевод долга, суд полагает необоснованными, поскольку рассматриваемые отношения регулируются иными вышеуказанными нормами права.

Ссылка представителя административных истцов на тот факт, что ранее по договору аренды земельного участка предусматривался переход прав и обязанностей по договору к другому лицу, не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку заключен иной договор на размещение несезонного нестационарного торгового объекта.

При указанных обстоятельствах, суд полагает требования административных истцов не обоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Поскольку суд пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований, требования о взыскании судебных расходов в соответствии со ст.111 КАС РФ, удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 208-215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административных исковых требований индивидуального предпринимателя Попрыгиной Екатерины Сергеевны, индивидуального предпринимателя Тынной Анны Николаевны к Правительству Самарской области об оспаривании в части нормативного правового акта отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме составлено 03.11.2022 года.

Судья:                                М.А.Панкова