Судебный акт #1 (Определение) по делу № 33а-1335/2023 (33а-14702/2022;) от 21.12.2022

Судья: Энгель А.А.                       адм. дело № 33а-1335/2023

№ 2а-3638/2022

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

31 января 2023 г. г. Самара

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в составе:

председательствующего Хлыстовой Е.В.,

судей     Мыльниковой Н.В., Роменской В.Н.,

при помощнике судьи Сычевой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора г. Тольятти Самарской области на решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 27 сентября 2022 по административному делу № 2а-3638/2022 по административному иску Прокуратуры г. Тольятти к Думе г. о. Тольятти о признании бездействия Думы г.о. Тольятти незаконным,

заслушав доклад судьи Самарского областного суда Хлыстовой Е.В., пояснения представителя административного истца прокурора Никитиной Е.С., поддержавшей доводы апелляционного представления, позицию представителей административного ответчика Думы г.о. Тольятти Самарской области Смирновой Е.В., Майоровой Ю.М., заинтересованного лица Администрации г.о. Тольятти Гирфановой Л.А., возражавших против доводов апелляционного представления, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Тольятти обратился в суд с административным исковым заявлением к Думе г.о. Тольятти о признании бездействии Думы г.о. Тольятти незаконным.

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой г. Тольятти в ходе осуществления надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции и принципах организации местного самоуправления проведена антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Думы г.о. Тольятти. Проведенной антикоррупционной экспертизой решения Думы городского круга Тольятти № № от 24 ноября 2021 «О Положении о муниципальном контроле сфере благоустройства городского округа Тольятти» (далее-Положение) установлено, что указанный нормативный правовой акт содержит коррупциогенный фактор. В Думу г.о. Тольятти с целью исключения выявленный коррупциогенных факторов направлено требование об изменении нормативного правового акта от 3 февраля 2022 года №№, которое получено Думой г.о. Тольятти 7 февраля 2022 года. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта направленное в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. Требование Думой г.о. Тольятти на ближайшем заседании 16 февраля 2022 не рассмотрено. По результатам рассмотрения требования Дума г.о. Тольятти 6 апреля 2022 года приняла решение об отказе в его удовлетворении, отметив, что нормативный правовой акт принят в соответствии с требованиями Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». С указанной позицией Прокурор г.о. Тольятти не согласен, что явилось основанием для обращения в суд.

Ссылаясь на изложенные обстоятельства, с учетом уточнения, административный истец просил признать незаконным бездействие Думы городского округа Тольятти по несвоевременному рассмотрению требования прокуратуры города от 3 февраля 2022 №№ об изменении нормативного правового акта; признать бездействие Думы городского округа Тольятти по невнесению изменения в Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства городского округа Тольятти, утвержденное решением Думы г.о. Тольятти № № от 24 ноября 2021, путем исключения коррупциогенного фактора в подпункте 5 пункта 6 вышеназванного Положения и непринятию мер по устранена нарушений незаконным; обязать Думу г.о. Тольятти внести изменения в Положение Муниципальном контроле в сфере благоустройства городского округа Тольятти, утвержденное решением Думы г.о. Тольятти № № от 24 ноября 2021, путем исключения коррупциогенного фактора в подпункте 5 пункта 6 вышеназванного Постановления.

Решением Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 27 сентября 2022 г. в удовлетворении административного иска отказано (л.д. 155-160).

В апелляционном представлении прокурор г. Тольятти Самарской области просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований (л.д. 164-167).

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии со статьями 14 и 16 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечению доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» размещена на интернет-сайте суда апелляционной инстанции.

В заседании судебной коллегии представитель административного истца прокурор Никитина Е.С. доводы апелляционного представления поддержала, просила решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Представители административного ответчика Думы г.о. Тольятти Самарской области Смирнова Е.В., Майорова Ю.М., заинтересованного лица Администрации г.о. Тольятти Гирфанова Л.А. в судебном заседании суда апелляционной инстанции просили решение суда оставить без изменения, как законное и обоснованное. Доводы апелляционного представления считают несостоятельными.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав явившихся участников процесса, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного решения.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий – несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (часть 2 статьи 62, часть 11 статьи 226 КАС РФ).

В соответствии с статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие нормативных правовых актов, указанных в пункте 10 указанной статьи, а так же обладающий иными полномочиями, определяемыми федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (пункт 11 указанной статьи).

Постановлением Тольяттинской городской Думы Самарской области от 30.05.2005 N 155 утвержден Устав городского округа Тольятти (далее - Устав).

В соответствии со статьей 24 Устава Дума городского округа является представительным органом городского округа. Компетенции и полномочия Думы установлены статьей 25 Устава.

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены положениями Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее – Закон об антикоррупционной экспертизе).

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится: прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 3 Закона об антикоррупционной экспертизе).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 4 Закона об антикоррупционной экспертизе, выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией (часть 3 статьи 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Судом установлено и следует из материалов дела, что Решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 24.11.2021 N № утверждено Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства городского округа Тольятти (далее – Положение о муниципальном контроле) (л.д. 12-19, 34-56).

Указанное Положение о муниципальном контроле содержит признаки, указанные в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в соответствии с которыми суд относит его к нормативным правовым актам.

Старшим помощником прокурора города Тольятти Нестеровой Т.В. в соответствии с распределением обязанностей между работниками прокуратуры г. Тольятти от 2 июня 2021 года №№ проведена антикоррупционная экспертиза Положения о муниципальном контроле.

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы решения Думы городского округа Тольятти №№ от 24 ноября 2021 года, прокурором установлено, что нормативный правовой акт содержит коррупциогенный фактор.

8 февраля 2022 в Думу городского округа Тольятти поступило требование Прокурора г. Тольятти об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов №№ от 3 февраля 2022 года (далее— Требование прокурора) (л.д. 8-10).

В указанном требовании Прокурор г. Тольятти указал, что в подпункте 5 пункта 6 Положения о муниципальном контроле выявлен коррупциогенный фактор, требовал, внести изменения в Положение о муниципальном контроле путем исключения коррупциогенного фактора в подпункте 5 пункта 6 указанного Положения.

14 февраля 2022 требование прокурора рассмотрено на заседании постоянной комиссии по городскому хозяйству.

В соответствии с выпиской из протокола от 14 февраля 2022 года №№ заседания постоянной комиссии по городскому хозяйству при рассмотрении депутатами постоянной комиссии Вопроса №№ повестки рассмотрения требования прокурора г. Тольятти об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, не принято решение проекта решения Думы, подготовленного депутатом Архангельским Е.А., т.к. не набрано достаточного количества голосов, необходимых для принятия решения (л.д. 109-112).

Для рассмотрения на заседания Думы г.о. Тольятти 16 февраля 2022 депутатом Денисовым А.В. подготовлен проект решения Думы, который, содержал следующее предложения:

«1. Информацию, изложенную в требовании прокурора г. Тольятти об изменении Положения о муниципальном контроле в сфере благоустройства городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 24.11.2021 № №, с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, принять к сведению.

2. Рекомендовать администрации городского округа Тольятти (Ренц Н.А.) представить в Думу заключения и предложения по требованию прокурора г. Тольятти.

3. Рекомендовать достоянной комиссии по городскому хозяйству (Денисов А.В.) изучить и внести предложения относительно изложенных в требовании прокурора г. Тольятти доводов с учетом предложений администрации городского округа Тольятти.

4. Вернутся рассмотрению вопроса на очередном заседании Думы.

5. Копию настоящего решения направить прокурору г. Тольятти» (л.д. 84).

Согласно выписке из протокола от 16 февраля 2022 №№ заседания Думы городского округа Тольятти, проект решения Думы, подготовленный депутатом Денисовым А.В., набрал установленное количество голосов, решение принято.

На заседании Думы так же рассматривались поправки, подготовленные депутатом Архангельским Е.А., которые не набрали достаточного количества голосов, поправка не принята.

16 февраля 2022 на заседании Думы городского округа Тольятти по итогам рассмотрения требования прокурора г. Тольятти, вынесено решение от 16 февраля 2022№№ «О требовании прокурора г. Тольятти об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов».

Во исполнение п.2 решения Думы городского округа Тольятти от 16 февраля 2022 №№ администрацией городского округа Тольятти представлены заключения и предложения по требованию прокурора г. Тольятти (исх. №№ от 16.03.2022, исх. № от 29.03.2022), согласно которых администрация городского округа Тольятти указывает, что основания для удовлетворения требования прокурора и внесения изменений в положения №№, отсутствуют (л.д. 99-101).

04 апреля 2022 требование прокурора повторно рассматривалось на заседании постоянной комиссии по городскому хозяйству.

Согласно выписке из протокола от 04 апреля 2022 №№ заседания постоянной комиссии по городскому хозяйству при рассмотрении депутатами постоянной комиссии подготовленный проект решения, в котором предлагалось отклонить Требование прокурора. По результатам голосования указанный проект решения набрал достаточное число голосов, депутаты постоянной комиссии проголосовали «ЗА» проект решения комиссии – единогласно (л.д. 91-94).

06 апреля 2022 на заседании Думы городского округа Тольятти Требование прокурора рассмотрено и принято решение от 06 апреля 2022 №№ (выписка из протокола №№ от 06.04.2022 заседания Думы городского округа Тольятти № созыва) (л.д. 4).

Согласно решению Думы городского округа Тольятти от 06 апреля 2022 №№ требование прокурора г. Тольятти отклонено, и отмечено, что Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства городского округа Тольятти, утвержденное решением Думы г.о. Тольятти №№ от 24.11.2021, разработано в строгом соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 «№248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) я муниципальном контроле в Российской Федерации».

Разрешая административные исковые требования, суд исходил из того, что Думой городского округа Тольятти требование прокуратуры рассмотрено в сроки, установленные частью 3 статьи 4 Закона об антикоррупционной экспертизе. Решением Думы городского округа Тольятти от 06 апреля 2022 №№ Требование прокурора г. Тольятти о внесении изменений в Положение – отклонено. Оснований для удовлетворения требования о признания бездействия Думы городского округа Тольятти по невнесению изменения в Положение не имеется.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции при рассмотрении апелляционного представления у суда апелляционной инстанции не имеется, поскольку выводы суда являются верными, подробно мотивированы со ссылками на установленные обстоятельства, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

При этом, судебная коллегия не может согласиться с доводами апелляционного представления.

Так, доводы апелляционного представления сводятся к тому, что административным истцом оспаривалось, в том числе, бездействие, выразившееся в не устранении коррупциогенного фактора, что не было учтено судом при разрешении спора.

Указанные доводы подлежат отклонению судебной коллегией в виду следующего.

Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2 статьи 46).

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд, в том числе, с требованиями об оспаривании бездействия органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 1 поименованного кодекса суды в порядке, предусмотренном этим кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании бездействия органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц.

В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Одновременно статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

Статьей 7 Федерального закона от 9 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По смыслу указанных выше правовых норм, органы местного самоуправления самостоятельно определяют содержание принимаемых ими правовых актов (нормативных и индивидуально-правовых).

Дума городского округа Тольятти, входящая в структуру органов местного самоуправления городского округа Тольятти, действуя в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации самостоятельно, в соответствии с Федеральным законом от 9 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава городского округа Тольятти, приняла Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства городского округа Тольятти, утвержденное решением Думы г.о. Тольятти №№ от 24.11.2021.

Указанное Положение относится к нормативным правовым актам.

Согласно положениям ст. 9.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 9.1).

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование (ч. 3 ст. 9.1).

Решением Думы городского округа Тольятти от 06 апреля 2022 №№ Требование прокурора г. Тольятти о внесении изменений в Положение – отклонено.

Заявленные требования прокурора г. Тольятти о признании бездействия Думы городского округа Тольятти по невнесению изменения в Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства городского округа Тольятти, утвержденное решением Думы г.о. Тольятти № № от 24 ноября 2021, путем исключения коррупциогенного фактора в подпункте 5 пункта 6 вышеназванного Положения основаны на неверном толковании норм права.

Само по себе требование прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст.1 Федерального закона 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур.

Несогласие административного истца с результатами рассмотрения требования не дает основания полагать, что Думой г.о. Тольятти допущены нарушения действующего законодательства.

Суд первой инстанции рассмотрел уточненные административные исковые требования в полном объеме и обоснованно пришел к выводу, что оснований для удовлетворения требования о признания бездействия Думы городского округа Тольятти по невнесению изменения в Положение не имеется.

Обращаясь с требованием о признании бездействия Думы городского округа Тольятти по невнесению изменения в Положение, фактически административный истец оспаривает принятый Думой городского округа Тольятти нормативный правовой акт.

Главой 21 КАС РФ установлен порядок признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела, в том числе, об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, административный истец вправе обратиться с административным иском об оспаривании нормативного правового акта.

Иные доводы апелляционного представления не содержат каких-либо новых обстоятельств, которые не были бы предметом исследования судом первой инстанции или опровергали выводы судебного решения, основаны на ошибочном толковании норм материального права, в связи с чем, не влияют на правильность принятого решения и не могут служить основанием к отмене решения суда.

Таким образом, при разрешении спора, судом первой инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, правильно применены нормы материального и процессуального права, собранным по делу доказательствам дана надлежащая правовая оценка, выводы суда в полной мере соответствуют обстоятельствам дела.

Мотивы, по которым суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований, а также оценка доказательств, подтверждающих эти выводы, приведены в мотивировочной части решения суда, и считать их неправильными у судебной коллегии не имеется оснований.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 27 сентября 2022 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокурора г. Тольятти Самарской области – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий:

Судьи: