Судебный акт #1 (Решение) по делу № 12-265/2020 от 16.11.2020

Судья Самсонов И.И.              Дело № 12-265/2020

РЕШЕНИЕ

Судья Верховного Суда Удмуртской Республики Багаутдинова Гульнара Ришатовна,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Ижевске Удмуртской Республики 30 ноября 2020 года жалобу агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики на постановление судьи Глазовского районного суда Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ,

установил:

Постановлением судьи *** районного суда Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении главы Муниципального образования «***» *** (далее по тексту – глава МО «***» *** С.Н.), прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения (л.д. 217-225).

Не согласившись с указанным постановлением судьи, должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, обратилось с жалобой в Верховный Суд Удмуртской Республики, в которой просит отменить постановление судьи. Жалобу мотивирует тем, что состав правонарушения доказан административным органом. Так, согласно выписке из реестра муниципального имущества *** от ДД.ММ.ГГГГ № сооружение «бюст ***» включено в состав муниципального имущества МО «***», то есть оно находится в казне и не передано кому-либо в пользование. Согласно Уставу г. *** Глава МО «***» осуществляет полномочия собственника муниципального имущества и обязан, согласно пункту 11 статьи 47.6 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 78-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ( далее по тексту - Федеральный закона № 73-ФЗ) обеспечить установку информационной надписи и обозначения на объект культурного наследия, учитываемого в казне муниципального образования. Решением *** городской Думы шестого созыва от ДД.ММ.ГГГГ № Главой МО «***» избран *** С.Н. Управление культуры Администрации *** и Управление ЖКХ Администрации *** полномочия собственника муниципального имущества не осуществляют и не могут нести ответственность за нарушения ст. 27 Федерального закона № 73-ФЗ. В соответствии с выпиской из единого государственного реестра недвижимости указанное нежилое здание - «Памятник истории (здание ГК КПСС и исполкома горсовета)», зарегистрировано в собственности МО «***», право оперативного управления зарегистрировано за Администрацией г. *** с ДД.ММ.ГГГГ. Наличие кондиционеров на фасадах объекта культурного наследия является нарушением Федерального закона № 73-ФЗ, и подтверждается решением арбитражного суда Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ по делу № А71-10353/2019. Охранное обязательство в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр, в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия, подлежит выполнению учреждением, которому передан на праве оперативного управления данный объект культурного наследия. В соответствии с пунктом 3 статьи 30 Устава *** Глава МО «***» возглавляет Администрацию *** на принципах единоначалия, руководит деятельностью Администрации ***. Ссылка суда на договор №, заключенный между МП *** и МБУ «СЭиР» на изготовление мемориальной таблички является несостоятельной, поскольку указанный договор заключен уже после выявления нарушения закона. На момент осмотра объекта культурного наследия, составления акта плановой проверки информационная надпись и обозначение на объекте культурного наследия отсутствовала. До настоящего времени проект информационной надписи и обозначения в Агентство по государственной охране объектов наследия Удмуртской Республики, как региональный орган охраны объектов культурного наследия, на согласование не поступал. Ссылка суда на переписку Администрации г. ***, Главы г. ***, подтверждающую действия Главы г. *** С.Н. по демонтажу кондиционеров, также является несостоятельной, поскольку Управление финансов Администрации г. ***, Управление информации и связи являются подчиненными отраслевыми (функциональными) органами Администрации г. *** и переписка с ними является внутренней перепиской. Остальная переписка, представленная Главой г. *** С.Н. датирована после окончания проверки и фиксации нарушения закона. В связи с тем, что ни Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни иным нормативным актом не определена форма фиксации результатов проверок, проводимых в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, Агентство вправе применять свою форму, в том числе применяя принцип аналогии права. Мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия (без взаимодействия с собственником объекта культурного наследия) были осуществлены административным органом ДД.ММ.ГГГГ в рамках другого мероприятия государственного надзора, а не входе плановой проверки с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ Администрации г. ***, как органа местного самоуправления. Мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия осуществляются административным органом на основании пункта 7 статьи 11 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Поскольку выводы судьи о признании акта проверки № от ДД.ММ.ГГГГ недопустимым доказательством по делу являются ошибочными, соответственно, срок привлечения к административной ответственности *** С.Н. истекает только ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 234-241).

В судебное заседание глава МО «***» *** С.Н. не явился, ранее представил письменные пояснения, в которых дополнительно к доводам, приведенным в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, указал, что факт бездействия по исполнению требований статьи 27 Федерального закона № 73-ФЗ со стороны Главы г. *** С.Н., так и со стороны органов Администрации г. *** отсутствует, по следующим основаниям. Сам факт бездействия наступит только после истечения срока, установленного Агентством для установки информационной надписи, а именно после ДД.ММ.ГГГГ. Администрацией г. *** установлена информационная надпись на объект культурного наследия «бюст ***». Отсутствие согласования проекта информационной надписи, не является доказательством бездействия Администрации г. ***, так как срок определенный Агентством для установления информационной надписи – до ДД.ММ.ГГГГ не вышел. Работы по согласованию указанного проекта с Агентством ведутся Управлением культуры, в срок до ДД.ММ.ГГГГ данные работы будут завершены. Кроме того, в протоколе об административном правонарушении *** С.Н. не вменяется факт нарушения порядка проведения процедуры согласования проекта информационной надписи, поэтому указанный факт не подлежит рассмотрению в рамках данного административного дела. Обращение Главы г. *** в управление финансов с предложением о выделении в 2019 году бюджетных ассигнований в сумме 2 000 000 руб. на выполнение работ по демонтажу кондиционеров с наружных стен здания по <адрес>, является не просто внутренней перепиской, а является официальным обращением Главы г. *** о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа местного самоуправления, которое направлялось согласно порядку и сроку составления проекта бюджета ***. Главе г. *** было отказано в выделении бюджетных ассигнований на указанные цели. В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении также были представлены документы, датированные до ДД.ММ.ГГГГ (то есть до проведения плановой проверки Агентством), доказывающие факт организации Главой г. *** С.Н. исполнения требований законодательства в области охраны объекта культурного наследия - «Памятник истории (здание ГК КПСС и исполкома горсовета)», а именно: План совместного финансирования социально-экономических мероприятий в *** на 2020, Положение 6 к решению *** городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ № «О внесении изменений в решение *** городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ № «О бюджете *** на 2020 и на плановый период 2021 и 2022 годов», Информация из сводной бюджетной росписи бюджета муниципального образования «***» на 2020 год и на плановый период 2021 и 2020 год по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ. После ДД.ММ.ГГГГ организация исполнения требований законодательства в области охраны данного объекта культурного наследия была приостановлена по независящим от Главы г. *** обстоятельствам – в связи с пандемией COVID-19. С июля 2020 года организация исполнения требований законодательства в области охраны объекта культурного наследия продолжилась.

Должностное лицо Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики, составившее протокол об административном правонарушении, в судебное заседание не явилось, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом.

Изучив доводы жалобы, материалы дела, прихожу к следующим выводам.

Не ограничиваясь доводами жалобы, дело проверено в полном объеме на основании статьи 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц – от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей.

Из материалов дела следует, что регистрация объектов культурного наследия – «Бюст ***. *** Воронцов. 1970 <адрес> совхоз-техникума», «Памятник истории (здание ГК КПСС и исполкома горсовета), где в 1921 г. перед делегатами Х уездного съезда *** выступал с речью ***, прибывший в *** с агитпоездом «Октябрьская революция», в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации осуществлена Постановлением *** министров Удмуртской АССР № от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 97-101).

Согласно выписке из ЕГРН № от ДД.ММ.ГГГГ, правообладателем объекта недвижимости «Бюст ***» с кадастровым номером 18:28:000055:3107, расположенный по адресу: Удмуртская Республика, г. ***, <адрес>, с ДД.ММ.ГГГГ является МО «***» (л.д. 76).

Приказом Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики № от ДД.ММ.ГГГГ утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия регионального значения «Бюст ***. *** Воронцов. 1970г. Территория совхоз-техникума» (л.д. 77-84).

Согласно выписке № от ДД.ММ.ГГГГ из реестра муниципального имущества г. *** Удмуртской Республики объект с кадастровым номером 18:28:000044:535 по адресу: УР, г. ***, <адрес>, находится в оперативном управлении МО «***» на основании решения *** городского *** народных депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ, решения Государственного Комитета УР по управлению имуществом №-об ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 85).

Приказом Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики № от ДД.ММ.ГГГГ утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия Памятник истории (здание ГК КПСС и исполкома горсовета), где в 1921г. перед делегатами Х уездного съезда *** выступал с речью ***, прибывший в *** с агитпоездом «Октябрьская революция» (л.д. 86-96).

В ходе плановой выездной проверки Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики, проведенной в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, и по результатам которой был составлен акт № от ДД.ММ.ГГГГ, выявлены нарушения обязательных требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия, а именно: на объекте «Бюст ***. *** Воронцов. 1970 <адрес> совхоз-техникума» (<адрес>) отсутствует информационная надпись и обозначения, на фасадах объекта «Памятник истории (здание ГК КПСС и исполкома горсовета), где в 1921 г. перед делегатами Х уездного съезда *** выступал с речью ***, прибывший в *** с агитпоездом «Октябрьская революция» (<адрес>) имеется 26 навесных блоков кондиционеров, которые изменяют внешний облик объекта культурного наследия и вызывают негативное воздействие на его физическую сохранность, кроме того на наружных стенах и на уровне цоколя наблюдаются участки намокания вследствие работы кондиционеров, особенно со стороны западного фасада, деструкция кирпичной кладки, вымывание связующего раствора в связи с намоканием участков наружных стен при работе кондиционеров.

Указанные обстоятельства явились поводом к возбуждению дела и составлению ДД.ММ.ГГГГ заместителем руководителя – начальником отдела государственного надзора и нормативно-правовой работы Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики *** протокола об административном правонарушении по части 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (л.д. 6-11).

Прекращая производство по делу об административном правонарушении, судья районного суда пришел к следующим выводам. Бремя по сохранению объектов культурного наследия, в том числе по их содержанию, ремонту и обслуживанию возложено на Управление культуры Администрации *** и Управление ЖКХ Администрации ***, а не на Главу г. *** С.Н., следовательно, последний не является лицом, ответственным за указанные в протоколе должностного лица факты невыполнения требований законодательства об охране объектов культурного наследия, соответственно, и не может быть признан субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и необоснованно привлечен к административной ответственности. Кроме того, материалами дела подтверждается фактическое совершение *** С.Н. действий в целях соблюдения требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия в отношении объекта «Памятник истории (здание ГК КПСС и исполкома горсовета), где в 1921г. перед делегатами Х уездного съезда *** выступал с речью ***, прибывший в *** с агитпоездом «Октябрьская революция» (г. ***, <адрес>), а также установление на объекте «Бюст ***. *** Воронцов. 1970 <адрес> совхоз-техникума» (<адрес>) информационной надписи. Таким образом, выполнение главой г. *** С.Н. действий, направленных на устранение выявленных актом нарушений, а именно переписка о выделении материальных средств, изготовление информационной надписи, опровергают вмененную *** С.Н. административным органом форму правонарушения – бездействие. Вместе с тем, Агентством по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики допущены нарушения требований, предъявляемых к проведению плановых проверок, следовательно, акт проверки № от ДД.ММ.ГГГГ является недопустимым доказательством и подлежит исключению из числа доказательств. Ввиду признания указанного акта недопустимым доказательством, предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности (1 год) истек ДД.ММ.ГГГГ, то есть с момента, когда указанные нарушения со стороны Администрации г. *** были выявлены административным органом. При указанных обстоятельствах, оценивая в совокупности все имеющиеся по делу доказательства, судья пришел к выводу, что вина главы МО «***» *** С.Н. в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может считаться доказанной, так как исчерпывающий вывод о виновности данного лица в совершении вмененного административного правонарушения из материалов дела не следует.

Вместе с тем, исследовав материалы дела, прихожу к выводу о преждевременности принятия данного решения, поскольку судьей районного суда не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей.

Объективная сторона правонарушения состоит в действиях (бездействии) нарушающих требования законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Субъектом рассматриваемого административного правонарушения являются, в том числе, должностные лица, виновные в невыполнении или нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии с требованиями статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении подлежит выяснению наличие события административного правонарушения, лицо, его совершившее, наличие вины в совершении того или иного правонарушения, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Согласно статьям 26.2, 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу являются любые фактические данные, на основании которых судья, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность привлекаемого к административной ответственности лица, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Судья, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности.

Процесс оценки собранных по делу доказательств предполагает, что субъект административной юрисдикции должен исследовать их относимость, допустимость, достоверность, достаточность, взаимную связь. Объективный анализ данных о фактах, лицах, их действиях, причинах и условиях правонарушения, обстоятельствах его совершения в совокупности, взаимосвязи всех факторов способствует справедливому разрешению дела.

Судья районного суда преждевременно пришел к выводу о том, что Глава г. *** С.Н. не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку им не были проанализированы в совокупности положения следующих нормативных актов. Так, в соответствии с пунктом 11 статьи 47.6 Федерального закона № 78-ФЗ обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия, включенные в перечень, и находящиеся в муниципальной собственности, возложена на орган местного самоуправления, который уполномочен на осуществление полномочий собственника этого имущества. Вместе с тем, согласно статье 46 Устава ***, принятого решением Городской Думы *** от ДД.ММ.ГГГГ №, от имени муниципального образования «***» самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (осуществляют права собственника муниципального имущества) в том числе, Глава муниципального образования «***».

Кроме того, районный судья не проанализировал положения пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона № 78-ФЗ во взаимосвязи с положениями пункта 11 статьи 47.6 указанного Закона, согласно которым именно собственник объекта культурного наследия, включенного в реестр, обязан, в том числе: осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии; не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен.

Вывод районного судьи от отсутствии факта нарушения Главой г. *** С.Н. положений статьи 27 Федерального закона № 78-ФЗ является ошибочным, поскольку договор № от ДД.ММ.ГГГГ на изготовление мемориальной таблички заключен уже после выявления нарушений закона. На момент проведения плановой проверки агентством по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики данный договор отсутствовал.

Также считаю необходимым обратить внимание на то обстоятельство, что мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия были осуществлены агентством по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики в рамках другого мероприятия государственного надзора, а не в ходе плановой проверки с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ Администрации г ***, как органа местного самоуправления. Следовательно, выводы районного судьи об исключении акта проверки № от ДД.ММ.ГГГГ из числа доказательств по делу, являются необоснованными. Ни Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни иным нормативным актом не определена форма фиксации результатов проверок, проводимых в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц. Таким образом, агентство по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики разработало собственную форму результатов таких проверок, которая содержит все необходимые сведения: дата, время и место составления акта проверки; наименование органа государственного контроля; дата и номер приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля; Ф.И.О. и должность должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку; Ф.И.О. собственника объекта, либо его доверенного лица; дата, время, продолжительность и место проведения проверки; сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения; сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки собственника объекта (его уполномоченного представителя).

Кроме того, факт нарушения Федерального закона № 73-ФЗ подтверждается решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ по делу № А71-10353/2019, вступившим в законную силу, согласно которому при визуальном осмотре объекта культурного наследия «Памятник истории (здание ГК КПСС и исполкома горсовета), где в 1921 г. перед делегатами Х уездного съезда *** выступал с речью ***, прибывший в *** с агитпоездом «Октябрьская революция» выявлено, что на фасаде объекта установлены кондиционеры, которые изменили внешний облик объекта, и вызывают негативные воздействие на его физическую сохранность.

Следовательно, при производстве по настоящему делу нарушены требования статьи 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о всестороннем, полном, объективном выяснении обстоятельств дела, разрешении его в соответствии с законом.

Пунктом 4 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных данным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Поскольку допущенные судьей районного суда нарушения носят существенный характер и повлияли на выводы, сделанные по настоящему делу, решение судьи районного суда нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем, оно подлежит отмене.

Согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 указанного кодекса, не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Таким образом, постановление судьи *** районного суда Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ, подлежит отмене как незаконное, с направлением дела на новое рассмотрение в тот же суд, поскольку срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьёй 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не истёк, и возможность рассмотрения настоящего дела по существу не утрачена.

При новом рассмотрении дела судье необходимо учесть вышеизложенное и принять по делу постановление в соответствии с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.2-30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

решил:

постановление судьи *** районного суда Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное в отношении главы Муниципального образования «***» ***, по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Дело возвратить на новое рассмотрение в Глазовский районный суд Удмуртской Республики для рассмотрения по существу.

Судья Верховного Суда

Удмуртской Республики Г.Р. Багаутдинова