Судебный акт #1 (Решение) по делу № 72-208/2023 от 11.04.2023

Судья Манько А.В.

Дело № 72-208/2023

УИД 59RS0004-01-2023-000506-13

Р Е Ш Е Н И Е

г. Пермь 18 мая 2023 года

Судья Пермского краевого суда Филатова Е.С., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу Мухаматулиной Риммы Тимаргалеевны на решение судьи Ленинского районного суда г. Перми от 29.03.2023, постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 27.12.2022 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении заявителя жалобы,

у с т а н о в и л а:

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 27.12.2022 №059/04/7.32-1212/2022 должностное лицо – директор государственного казенного учреждения «Организатор пассажирских перевозок Пермского края» Мухаматулина Р.Т. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ей назначено административное наказание в виде предупреждения.

Решением судьи Ленинского районного суда г. Перми от 29.03.2023, вынесенным по результатам жалобы Мухаматулиной Р.Т., данное постановление оставлено без изменения, жалоба – без удовлетворения.

В жалобе, поданной в краевой суд, Мухаматулина Р.Т. просит принятые по делу акты отменить как незаконные и необоснованные.

В судебном заседании 25.04.2023, 10.05.2023, 18.05.2023 Мухаматулина Р.Т., защитники Маматова Л.Х., Ивлев С.В., Ялалов Ю.З. жалобу поддержали.

Законный представитель ООО «***» Биневский А.Н. полагал, что имелись основания для изменения условий контракта.

Прокуроры Поносов А.В., Каменских Е.С., должностные лица Пермского УФАС России И., Б. возражали против удовлетворения жалобы.

Изучив жалобу, заслушав лиц, участвовавших в рассмотрении жалобы, исследовав дело об административном правонарушении, дело по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, дополнительно представленные документы, судья краевого суда приходит к следующему.

В соответствии с частью 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, предусмотренных частью 4.1 настоящей статьи (изменение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий государственного контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере двадцати тысяч рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением, документацией о закупке, заявкой участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение, документация о закупке, заявка не предусмотрены…

В качестве одного из обязательных условий, подлежащих включению в контракт, часть 13 названной статьи предусматривает условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, в том числе с учетом положений части 13 статьи 37 настоящего Федерального закона, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, о порядке и сроках оформления результатов такой приемки, а также о порядке и сроке предоставления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обеспечения гарантийных обязательств в случае установления в соответствии со статьей 96 настоящего Федерального закона требования обеспечения гарантийных обязательств. В случае, если контрактом предусмотрены его поэтапное исполнение и выплата аванса, в контракт включается условие о размере аванса в отношении каждого этапа исполнения контракта в виде процента от размера цены соответствующего этапа.

Согласно части 2 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта… При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона. В случае, если проектом контракта предусмотрены отдельные этапы его исполнения, цена каждого этапа устанавливается в размере, сниженном пропорционально снижению начальной (максимальной) цены контракта участником закупки, с которым заключается контракт.

Как следует из материалов дела, 17.03.2020 государственным казенным учреждением «Организатор пассажирских перевозок Пермского края» по итогам проведения в период с 10.08.2021 по 08.09.2021 открытого конкурса на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам Пермского края по регулируемым тарифам Пермского края (664а, 649, 678, 771, 794, 795, 796) 04.10.2021 с ООО «***» заключен государственный контракт №66-ОПП-21, в соответствии с которым с которым последнее обязалось выполнить работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам Пермского края по регулируемым тарифам по маршрутам, параметры которых установлены приложением №1 к контракту, а заказчик – принять и оплатить эти работы; для выполнения работ используются транспортные средства, характеристики и оборудование которых соответствует требованиям, установленным приложением №2 к контракту.

Цена контракта составила 1 498 732 229 рублей 66 копеек, формируется с учетом расходов подрядчика, в том числе, расходов на страхование, уплату таможенных пошлин, налогов, сборов, других обязательных платежей, которые подрядчик должен выплатить в связи с исполнением обязательств по контракту в соответствии с законодательством Российской Федерации; является твердой, определена на весь срок исполнения контракта и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ; заказчик оплачивает подрядчику фактически выполненный объем работ в течение срока действия контракта (этапа исполнения контракта), но не превышающий объем работ, подлежащих выполнению в соответствии с приложением №3 к контракту, по цене единицы работы, определенной в соответствии с приложением №5 к контракту; срок оплаты фактически выполненных работ определяется в соответствии с частью 13.1 статьи 34 названного Федерального закона и составляет не более чем 30 дней со дня подписания заказчиком акта приемки выполненных работ… Период выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам Пермского края определен с момента заключения контракта: маршруты 644а, 678 с 24.03.2022 по 31.05.2027; маршруты 649, 794 – с 21.02.2022 по 31.05.2027; маршруты 771, 796 – с 30.03.2022 по 31.05.2027, маршрут 795 – с 01.03.2022 по 31.05.2027.

В ходе проведенной на основании решения заместителя прокурора Пермского края от 14.07.2022 №245 в период с 15.07.2022 по 13.08.2022 в отношении государственного казенного учреждения «Организатор пассажирских перевозок Пермского края» проверки соблюдения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок при выполнении работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом установлено, что между данным учреждением и ООО «***» 23.05.2022 заключено дополнительное соглашение №3 к государственному контракту №66-ОПП-21, которым внесены изменения в названный контракт, предусматривающие авансирование в размере 29900000 рублей, условие об использовании автобусов со сроком эксплуатации не более 1 года перенесено на 01.10.2022 в отношении 24 автобусов большого класса, количество требуемых автобусов среднего класса со сроком эксплуатации до 1 года на маршруте 795 снижено до 2, допущено использование в качестве резервных 2 автобусов большого класса и 1 автобуса среднего класса со сроком эксплуатации до 7 лет. Основанием для внесения изменений в государственный контракт, как установлено в ходе проверки, послужили такие обстоятельства как задержка поставок автобусов, необходимость приобретения автобусов по низкой цене на сайте «Авито.ру», сокращение ООО «***» расходов на лизинг (указанное следует из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении). Исходя из представленных в дело документов, в качестве обстоятельств, влекущих необходимость изменения существенных условий контракта, указана тяжелая финансовая нагрузка для перевозчика в виде приобретения новых автобусов в связи со сложившейся тяжелой ситуацией (выросли цены заводов-производителей, увеличились ставки по лизинговым платежам).

Факт внесения изменений в государственный контракт от 04.10.2021 в отсутствие оснований, предусмотренных действующим законодательством о контрактной системе, послужил основанием для возбуждения в отношении директора государственного казенного учреждения «Организация пассажирских перевозок Пермского края» Мухаматулиной Р.Т., занимающей указанную должность с 16.11.2021 на основании приказа Министерства транспорта Пермского края от 15.11.2021 №44-01-04-2021 и подписавшей от имени учреждения дополнительное соглашение к государственному контракту от 04.10.2021, дела об административном правонарушении по части 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и последующего ее привлечения к административной ответственности по данной норме.

Привлекая должностное лицо Мухаматулину Р.Т. к административной ответственности, должностное лицо расценило действия, направленные на заключение дополнительного соглашения, как способ освобождения ООО «***» от штрафных санкций, исходило из отсутствия доказательств наличия причинно-следственной связи между невозможностью исполнения контракта и возникновением независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность исполнения контракта. Мухаматулина Р.Т. не приняла всех необходимых мер, направленных на соблюдение законодательства о контрактной системе в сфере закупок, в том числе статьей 9 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ закреплен принцип профессионализма заказчика, в соответствии с которым контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

Судья районного суда согласился с выводами должностного лица о виновности Мухаматулиной Р.Т. в совершении вмененного ей административного правонарушения.

С выводами должностного лица Пермского УФАС России, судьи Ленинского районного суда г. Перми согласиться нельзя в силу следующего.

Статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в качестве задач производства по делам об административных правонарушениях определяет всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Федеральным законом от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 112 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ была дополнена частью 65.1, которая в редакции, действовавшей в значимый для настоящего дела период допускала изменение существенных условий контракта, заключенного до 1 января 2023 года, если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения; предусмотренное настоящей частью изменение осуществляется с соблюдением положений частей 1.3 - 1.6 статьи 95 настоящего Федерального закона на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно.

Исходя из буквального содержания данной нормы, она образует специальное основание для изменения существенных условий контракта и не содержит ограничений пределов изменений, вносимых в условия контракта.

Ссылка в постановлении от 27.12.2022 на пояснительную записку к проекту Федерального закона №80712-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которая в качестве цели принятия Федерального закона №46-ФЗ указывает защиту национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций, и указание на необходимость разрешения вопроса о соответствии действий заказчиков части 65.1 статьи 112 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ с учетом целей принятия Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ, не может быть признана обоснованной. Пояснительные записки к законопроектам не относятся к источникам действующего законодательства о контрактной системе, а сам текст федерального закона в части приведенной нормы не содержит отсылок к каким-либо случаям, связывает возможность внесения изменений в существующие контракты исключительно с возникновением независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность его исполнения.

Федеральный закон от 08.03.2022 № 46-ФЗ был опубликован на официальном сайте http://pravo.gov.ru, 08.03.2022, вступил в законную силу.

В целях усиления контроля за обоснованностью расходования средств бюджета Пермского края Правительством Пермского края постановлением от 15.03.2017 №85-п создана Межведомственная рабочая группа по проверке обоснованности закупок для нужд Пермского края, утверждены ее состав, регламент ее работы, определяющий порядок работы МРГ при рассмотрении заявок на осуществление закупок товаров, работ, услуг (далее - заявки) для заказчиков, указанных в пункте 1.1(1) данного регламента, на предмет обоснованности и целесообразности закупок и принятии решений МРГ по указанным вопросам. В указанный регламент в целях приведения в соответствие с действующим законодательством постановлением Правительства Пермского края от 17.03.2022 №193-п внесены изменения, которыми к полномочиям Межведомственной рабочей группы (далее МРГ) отнесено, в том числе, рассмотрение заявок о предложении об изменении существенных условий контракта, заключенного до 01.01.2023, если при исполнении такого контракта возникли не зависящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения – пункт 1.3.8 (в редакции, действовавшей по состоянию на 22.04.2022 – дату заседания МРГ по значимому для настоящего дела вопросу).

Как следует из материалов дела, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ и необходимостью подготовки решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации государственным казенным учреждением «Организатор пассажирских перевозок Пермского края» в адрес Министерства транспорта Пермского края направлена заявка в электронной форме № 44-Вн-01-04-117 от 30.03.2022 о необходимости изменения существенных условий контрактов согласно Перечню контрактов, в который включен, в том числе государственный контракт от 04.10.2021 № 66-ОПП-21, к заявке приложены письма подрядных организаций.

В свою очередь Министерством транспорта Пермского края посредством системы электронного документооборота Пермского края направлено письмо № 44-01-10вн-435 от 05.04.2022 в Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края о необходимости предусмотреть возможность изменения существенных условий государственных контрактов с предложением мер, направленных на недопущение остановки перевозок по межмуниципальным маршрутам Пермского края.

Заявки о предложении изменений существенных условий контракта, заключенного до 01.01.2023, если при исполнении такого контракта возникли не зависящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, были рассмотрены на заседании МРГ 22.04.2022.

По результатам рассмотрения заявок МРГ принято решение согласовать заявки № 1-21, 24, 25 (заявка № 13 – государственный контракт от 04.10.2021 № 66-ОПП-21), решение принято большинством голосов, составлен протокол заседания МРГ по проверке обоснованности закупок для нужд Пермского края от 22.04.2022 № 26, который послужил основанием для издания распоряжения Правительства Пермского края от 11.05.2022 № 131-рп, которым утверждены изменения, вносимые в приложение к распоряжению Правительства Пермского края от 13.04.2022 № 96-рп «Об изменении существенных условий контрактов в 2022 году».

Распоряжением Правительства Пермского края от 13.04.2022 № 96-рп установлено, что при исполнении контрактов по перечню согласно приложению к настоящему распоряжению допускается по соглашению сторон изменение существенных условий таких контрактов, заключенных до 01.01.2024, если при их исполнении возникли не зависящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность их исполнения.

Государственный контракт от 04.10.2021 № 66-ОПП-21 внесен в указанный Перечень под пунктом 5.12, обоснованием изменения условий контракта является протокол заседания МРГ по проверке обоснованности закупок для нужд Пермского края от 23.05.2022 № 26.

Именно после вынесения указанных распоряжений Правительства Пермского края государственное казенное учреждение «Организатор пассажирских перевозок Пермского края» заключило с ООО «***» дополнительное соглашение № 3 к контракту от 04.10.2021 № 66-ОПП-21.

При таких обстоятельствах дополнительное соглашение от 23.05.2022 №3 к государственному контракту №66-ОПП-21 на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам Пермского края по регулируемым тарифам Пермского края (644а, 649, 678, 771, 794, 795, 796) от 04.10.2021 заключено заказчиком по контракту в соответствии с положениями части 65.1 статьи 112 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ на основании решения высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Относительно указания отсутствия доказательств наличия причинно-следственной связи между невозможностью исполнения контракта и возникновением независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность исполнения контракта в контексте Федерального закона от 08.03.2022 №46-ФЗ, то в данном случае вопрос о ее наличии был разрешен фактически на совещании МРГ, по итогам которого соответствующая заявка с приведением конкретных условий, которые подлежат изменению в государственном контракте, была согласована. Протокол заседания, как указано выше, лег в основу распоряжений Правительства Пермского края, которые в установленном порядке не оспорены. Исходя из положений статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установление действительного наличия независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность его исполнения, предметом рассмотрения в данном деле не является, соответствующие вопросы подлежат рассмотрению в порядке иного судопроизводства.

Учитывая изложенное, вывод о совершении должностным лицом Мухаматулиной Р.Т. административного правонарушения, ответственность за которое наступает в соответствии с частью 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не соответствует фактическим обстоятельствам, действующему законодательству.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

При таких обстоятельствах постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 27.12.2022, решение судьи Ленинского районного суда от 29.03.2023 не могут быть признаны законными и подлежат отмене, а производство по делу – прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Кроме того, следует отметить, что представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (по согласованию) входит в состав Межведомственной рабочей группы по проверке обоснованности закупок для нужд Пермского края. Заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю Б., вынесшая постановление по делу об административном правонарушении, как следует из протокола заседания МРГ от 22.04.2022, принимала участие в данном заседании, решение по результатам которого послужило в дальнейшем основанием для осуществления привлекаемым к административной ответственности лицом действий по внесению изменений в государственный контракт. Указанное должностное лицо выступало на данном заседании, имело право голоса, вопреки показаниями Б. Показания должностного лица об обратном опровергаются регламентом работы Межведомственной рабочей группы (пункт 2.13), согласно которому члены МРГ обладают равными правами при обсуждении рассматриваемых на заседании вопросов. Следовательно, при рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении директора государственного казенного учреждения «Организатор пассажирских перевозок Пермского края» Мухаматулиной Р.Т. усматривается заинтересованность должностного лица Б., что в соответствии со статьей 29.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях исключало возможность рассмотрения ею настоящего дела об административном правонарушении.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

р е ш и л а:

постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 27.12.2022 №059/04/7.32-1212/2022, решение судьи Ленинского районного суда от 29.03.2023 отменить, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении директора государственного казенного учреждения «Организатор пассажирских перевозок Пермского края» Мухаматулиной Риммы Тимаргалеевны - прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Решение вступило в законную силу.

Судья –