Решение по делу № 3а-8/2019 (3а-347/2018;) ~ М-296/2018 от 24.10.2018

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

14 февраля 2019 г. № 3а-8/2019

г.Вологда

Вологодский областной суд в составе:

председательствующего судьи Соколовой М.В.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Ивановой Н.Ю.,

при секретаре Опрячиной Я.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Васильева Г.А., Калинина М.Ю., Красушкина В.Н. об оспаривании в части нормативного правового акта,

установил:

решением Череповецкой городской Думы от 28 ноября 2006 года № 165 утверждён генеральный план города Череповца.

Согласно генеральному плану, территория северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 отнесена к функциональной зоне рекреационного назначения.

Решением Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 года № 42 внесены изменения в генеральный план города Череповца, согласно которым на территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 установлена функциональная зона застройки индивидуальными жилыми домами.

03 марта 2016 года указанное решение опубликовано в городской газете «Речь» № 37 и размещено на официальном сайте Череповецкой городской Думы в сети «Интернет» (т. 3, л.д.193-204, 191).

Решением Череповецкой городской Думы от 01 февраля 2019 года № 5 «О внесении изменений в генеральный план города Череповца» решение Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 года № 42 признано утратившим силу в части установления на территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами.

Административные истцы Васильев Г.А., Калинин М.Ю., Красушкин В.Н. обратились в Вологодский областной суд с исковым заявлением об оспаривании решения Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 года № 42 «О внесении изменений в решение Череповецкой городской Думы от 28 ноября 2006 года № 165 «О Генеральном плане города Череповца» в части установления на территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами.

В обоснование исковых требований истцы указали, что являются жителями города Череповца. В связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта нарушены их права на благоприятную окружающую среду, безопасную жизнедеятельность; использование и сохранение природных ресурсов как основы жизни и деятельности граждан, проживающих на территории городского округа города Череповец; право граждан на осуществление местного самоуправления посредством участия в публичных слушаниях и общественных обсуждениях.

По мнению административных истцов, решение Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 года № 42 принято с нарушением установленной законом процедуры, поскольку на публичные слушания вопрос о переводе территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 из функциональной зоны рекреационного назначения в функциональную зону застройки индивидуальными жилыми домами не выносился. В силу части 3 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ проект внесения изменений в генплан города Череповца подлежал согласованию с органами местного самоуправления муниципального образования Ирдоматского сельского поселения Череповецкого муниципального района в целях соблюдения интересов населения при установлении на его территории зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов местного значения городского округа г.Череповец, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду. Городские леса подлежат включению в состав зон рекреационного назначения, включение их в состав жилищных зон действующим законодательством не предусмотрено.

Просили суд признать недействующим с момента его принятия решение Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 года № 42 «О внесении изменений в решение Череповецкой городской Думы от 28 ноября 2006 года № 165 «О Генеральном плане города Череповца» в части установления на территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами.

Административные истцы Васильев Г.А., Калинин М.Ю., Красушкин В.Н. в судебном заседании исковые требования поддержали.

Представитель административного ответчика Череповецкой городской Думы по доверенности Маркова Е.В. исковые требования не признала. Указала, что оспариваемое решение принято в пределах полномочий Череповецкой городской Думы и в соответствии с действующим градостроительным законодательством. Поддержала доводы возражений на административное исковое заявление (т.3,л.д.168-171).

Представитель заинтересованного лица мэрии города Череповца по доверенности Комлева Н.Н. поддержала доводы возражений на административное исковое заявление (т.3, л.д.172-175).

Представитель заинтересованного лица Комитета по управлению муниципальным имуществом города Череповца Сараева А.И. исковые требования не признала. Указала, что в рамках реализации Закона Вологодской области от 08 апреля 2015 года № 3627-ОЗ «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области» постановлением мэрии города Череповца от 17 июля 2017 года № 3341 утверждён проект планировки и проект межевания территории в Заягорбском районе (северо-восточнее 26 микрорайона) города Череповца для формирования и предоставления земельных участков многодетным семьям. В настоящее время многодетным семьям предоставлено 332 земельных участка, предложено 21 участок, что подтверждается представленными распоряжениями Комитета по управлению муниципальным имуществом города Череповца. Поддержала доводы отзыва на административное исковое заявление (т.3, л.д.176).

Представитель заинтересованного лица регионального отделения общероссийской общественной организации по защите окружающей среды «Общественный экологический контроль России» по Вологодской области в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте извещен надлежащим образом.

Представитель заинтересованного лица администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте извещен надлежащим образом. Представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителя.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Ивановой Н.Ю., полагавшей исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к выводу об удовлетворении требований административного искового заявления.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 2 Устава города Череповца (принят постановлением Череповецкой городской Думы от 08 августа 2005 года № 84, зарегистрирован в Правительстве Вологодской области 10 августа 2005 года № 864) город Череповец является муниципальным образованием, наделённым законом Вологодской области статусом городского округа. Официальное наименование городского округа - город Череповец.

В структуру органов самоуправления города Череповца Вологодской области входит Череповецкая городская Дума - представительный орган городского округа (статья 23, 24 Устава города Череповца).

Череповецкая городская Дума по вопросам, отнесённым к её компетенции, принимает решения - правовые акты нормативного и иного характера. Нормативный правовой акт, принятый городской Думой, направляется мэру города для подписания и обнародования в течение 10 дней (статья 31 Устава).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием правовых актов считается первая публикация их текста в городских газетах «Речь» или «Голос Череповца» (пункт 13 статьи 10 Устава).

Городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Вологодской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города (пункт 11 статьи 24 Устава).

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 25 Устава города к компетенции городской Думы отнесено утверждение генерального плана города Череповца.

Как следует из материалов дела, решением Череповецкой городской Думы от 28 ноября 2006 года № 165 утверждён генеральный план города Череповца.

16 февраля 2016 года Череповецкой городской Думой принято решение «О внесении изменений в решение Череповецкой городской Думы от 28 ноября 2006 года № 165 «О Генеральном плане города Череповца», решение подписано мэром города Череповца 24 февраля 2016 года с присвоением номера 42.

03 марта 2016 года указанное решение опубликовано в газете «Речь» № 37 и размещено на официальном сайте Череповецкой городской Думы в сети «Интернет» (т. 3, л.д.193-204, 191).

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое в части решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Череповецкая городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты и порядок их опубликования.

Положениями подпункта «в» пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта. Обязанность доказывания этих обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определён статьёй 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Публичные слушания являются процедурой выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учётом положений статьи 28 ГрК РФ.

В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению (часть 5 статьи 28 ГрК РФ).

Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (часть 7 статьи 28 ГрК РФ).

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 8 статьи 28 ГрК РФ).

Глава местной администрации с учётом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение: о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования; об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку (часть 9 статьи 28 ГрК РФ).

Как усматривается из материалов дела, 17 сентября 2014 года принято постановление мэрии города Череповца № 4966 о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план города Череповца (т.3, л.д.177).

19 сентября 2014 года указанное постановление размещено на официальном сайте Череповецкой городской Думы в сети «Интернет» (т. 3, л.д.180).

10 сентября 2014 года Управлением архитектуры и градостроительства мэрии города Череповца заключен муниципальный контракт № 05/09/2014 на выполнение научно-исследовательских работ по разработке проекта внесения изменений в генеральный план города Череповца с ООО Научно-проектный институт пространственного планирования «ЭНКО» (т.4, л.д.111-119).

Проект внесения изменений в генеральный план города Череповца после его разработки был внесён в федеральную государственную информационную систему территориального планирования.

03 августа 2015 года мэрией города Череповца принято постановление № 4231 о назначении публичных слушаний по рассмотрению проекта внесения изменений в генеральный план города Череповца на 07 сентября 2015 года (т.3, л.д.182).

04 августа 2015 года указанное постановление опубликовано в газете «Речь» и размещено на официальном сайте Череповецкой городской Думы в сети «Интернет» (т. 3, л.д.193-204, 191).

Материалы к публичным слушаниям и проект внесения изменений в генплан были размещены на официальном сайте мэрии города Череповца и Череповецкой городской Думы. В указанных материалах территория кадастрового квартала № 35:21:0204003 была отнесена к функциональной зоне рекреационного назначения общего пользования в текстовой и в графической части, на карте функциональных зон обозначена как «зелёные насаждения общего пользования: парки, скверы и бульвары» с графическим обозначением зелёного цвета.

07 сентября 2015 года на публичных слушаниях демонстрационные карты содержали те же обозначения зоны рекреационного назначения территории в указанном квартале.

В докладе главного архитектора НПИ «ЭНКО» Красовской О.В. на публичных слушаниях при презентации проекта внесения изменений в генплан озвучено рекреационное назначение данной территории в юго-восточной части Заягорбского района города Череповца. Выступления участников при обсуждении проекта на публичных слушаниях не содержали предложений по изменению назначения указанной зоны.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что вопрос об установлении на территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами не выносился и не обсуждался на публичных слушаниях 07 сентября 2015 года.

По итогам публичных слушаний составлены протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний, согласно которым публичные слушания признаны состоявшимися, участники публичных слушаний (73 человека) проголосовали за утверждение генерального плана.

Заключение о результатах проведения публичных слушаний по проекту генерального плана города Череповца опубликовано в газете «Речь» и размещено на официальном сайте администрации города Череповца в сети «Интернет» (т.3, л.д. 187-190).

27 октября 2015 года проведено совещание при заместителе Губернатора Вологодской области по вопросу обеспечения граждан, имеющих трёх и более детей, земельными участками для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства или ведения личного подсобного хозяйства.

В ходе совещания обсуждена проблема предоставления многодетным семьям земельных участков и обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой. Даны указания главам муниципальных образований и городских округов провести комплексную ревизию земельных участков, готовых для предоставления многодетным семьям в настоящее время.

14 декабря 2015 года, 08 февраля 2016 года проведены заседания земельной комиссии города Череповца, рассмотрен вопрос о развитии территории, прилегающей к территории Питино, с целью формирования и предоставления земельных участков многодетным семьям, принято решение об использовании территории для целей индивидуального жилищного строительства, для предоставления в собственность многодетным; Управлению архитектуры и градостроительства города Череповца при разработке проекта планирования учесть необходимость обеспечения доступа жителей города к местам отдыха (лыжня здоровья) (т.4, л.д.138-139).

Учитывая необходимость обеспечения граждан, имеющих трёх и более детей, земельными участками для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства или ведения личного подсобного хозяйства проект внесения изменений в генеральный план города Череповца после проведения публичных слушаний 07 сентября 2015 года был доработан и внесены изменения, в соответствии с которыми территория северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 отнесена к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Повторные публичные слушания после доработки проекта внесения изменений в генеральный план города Череповца и отнесения территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами не проводились.

На заседании Череповецкой городской Думы 16 февраля 2016 года депутатами единогласно принято решение «О внесении изменений в решение Череповецкой городской Думы от 28 ноября 2006 года № 165 «Об утверждении генерального плана города Череповца» в редакции изменений, которые предусматривали отнесение территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (т.4, л.д.146-161), решение подписано мэром города Череповца 24 февраля 2016 года с присвоением номера 42.

В период рассмотрения административного дела в суде решением Череповецкой городской Думы от 01 февраля 2019 года № 5 «О внесении изменений в генеральный план города Череповца» оспариваемое решение Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 года № 42 признано утратившим силу в части установления на территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами.

Согласно части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

В ходе рассмотрения административного дела по административному исковому заявлению Васильева Г.А., Калинина М.Ю., Красушкина В.Н. об оспаривании в части нормативного правового акта установлено, что применением оспариваемого решения затронуты права административных истцов на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности, в связи с чем, отказано в удовлетворении ходатайства Череповецкой городской Думы и мэрии города Череповца о прекращении производства по делу.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что решение Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 года № 42 «О внесении изменений в решение Череповецкой городской Думы от 28 ноября 2006 года № 165 «О Генеральном плане города Череповца» в части установления на территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами не соответствует положениям статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку проект внесения изменений в генеральный план города Череповца в указанной части не был рассмотрен на публичных слушаниях, что является нарушением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и самостоятельным основанием для удовлетворения исковых требований.

Исходя из разъяснений абзаца 5 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменён в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошёл в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).

Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд применяет норму подпункта 1 пункта 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим, в том числе со дня его принятия. Признание оспариваемого нормативного правового акта, утратившего силу до принятия решения суда, недействующим с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административных истцов, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая приведённые выше положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оспариваемое в части решение подлежит признанию недействующим со дня его принятия.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в газете «Речь» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые требования Васильева Г.А., Калинина М.Ю., Красушкина В.Н. об оспаривании в части нормативного правового акта - удовлетворить.

Признать недействующим со дня его принятия решение Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 года № 42 «О внесении изменений в решение Череповецкой городской Думы от 28 ноября 2006 года № 165 «О Генеральном плане города Череповца» в части установления на территории северо-восточнее 26 микрорайона в кадастровом квартале 35:21:0204003 функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами.

Сообщение о принятии решения суда опубликовать в газете «Речь» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья М.В. Соколова

Мотивированное решение изготовлено 19 февраля 2019 года.