Решение по делу № 2-904/2021 от 31.03.2021

Дело №2-904/2021

РЕШЕНИЕИменем Российской Федерации04 августа 2021 года                                                                                                  город Грязи

            Грязинский городской суд Липецкой области в составе:

председательствующего судьи Пресняковой Е.В.,

при секретаре Федоровой К.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Грязинского межрайонного прокурора Липецкой области в интересах неопределенного круга лиц к администрации Грязинского муниципального района Липецкой области, Управлению лесного хозяйства Липецкой области о возложении обязанности по включению автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог,

УСТАНОВИЛ:

Грязинский межрайонный прокурор Липецкой области обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с иском к администрации Грязинского муниципального района Липецкой области о возложении обязанности включить автомобильную дорогу, соединяющую базу отдыха «<данные изъяты>» и автомобильную дорогу «<данные изъяты>», в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Грязинского муниципального района. В обоснование заявленных исковых требований указал, что в результате проведенной прокурорской проверки по обращению ФИО7. по вопросу нарушения требований действующего законодательства о безопасности дорожного движения в районе базы отдыха «<данные изъяты>» Грязинского муниципального района Липецкой области, было установлено, что в границах Грязинского муниципального района имеется автомобильная дорога протяженностью 5 030 м, шириной 5,007 м с асфальтобетонным покрытием, соединяющая базу отдыха «<данные изъяты>» и автомобильную дорогу «<данные изъяты>». Сведения о собственнике (балансодержателе) вышеуказанной дороги у органов власти отсутствуют, дорога в существующие перечни федерального, регионального и муниципального значения не включена, частной не является. Указанная дорога является дорогой общего пользования, поскольку невозможно определить круг лиц, осуществляющих движение по ней, является единственным проездом и используется для движения транспортных средств неограниченным кругом лиц. Фактически автодорога находится в границах Плехановского лесничества, то есть вне границ какого-либо населенного пункта. Отсутствие оформленной в установленном порядке документации на автодорогу, как объект недвижимости, расположенный под ней земельный участок, не может являться обстоятельством, исключающим внесение ее в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения. Включение данной автодороги в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Грязинского муниципального района входит в компетенцию администрации и не противоречит Закону № 257-ФЗ. Включение спорной автодороги в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения района в и реестр муниципального имущества направлено на соблюдение органом местного самоуправления своих полномочий по осуществлению дорожной деятельности, по использованию автомобильных дорог в соответствии с законодательством, на защиту интересов неопределенного круга лиц на безопасные условия дорожного движения, права которых нарушаются или могут быть нарушены.

В ходе судебного разбирательства по ходатайству процессуального истца к участию в деле в качестве соответчика было привлечено Управление Лесного хозяйства Липецкой области, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрация сельского поселения Ярлуковский сельсовет Грязинского муниципального района Липецкой области, Управление дорог и транспорта Липецкой области, ОКУ «Дорожное агентство Липецкой области».

В судебном заседании представитель процессуального истца поддержал исковые требования, сославшись на доводы, изложенные в исковом заявлении.

Представитель ответчика администрации Грязинского муниципального района Липецкой области по доверенности Болдырева Л.В. в судебном заседании просила в иске отказать. Ранее в судебных заседаниях и представленных письменных отзывах указывала, что отсутствуют критерии отнесения спорной автодороги к автомобильным дорогам общего пользования местного значения. Считает, что данная автодорога должна быть включена в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального значения, так как она обеспечивает подъезд к автомобильной дороге федерального значения «<данные изъяты>», соединяет указанную федеральную автодорогу и территорию рекреационного назначения Плехановского лесничества Ленинского Лесхоза, в том числе и базу отдыха «<данные изъяты>». Кроме того, можно сделать вывод, что спорная автомобильная дорога является частной автодорогой, которая построена владельцами расположенных в непосредственной близости баз отдыха, в том числе базы отдыха «<данные изъяты>», для обеспечения подъезда к ним. Указанная дорога расположена в границах Плехановского лесничества, земли которого находятся в федеральной собственности. Транспортное сообщение с населенными пунктами Грязинского муниципального района спорной автодорогой не обеспечивается. От ближайшего населенного пункта – с. Ярлуково Грязинского района до трассы Р-119 (автомобильной дороги «<данные изъяты>») имеется иная автомобильная дорога, которая включена в соответствующий Перечень. Так же указала, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и не могут быть принуждены к выражению волеизъявлений при осуществлении своих полномочий.

Представитель ответчика Управление лесного хозяйства Липецкой области по доверенности Юдин Н.Н. в судебное заседание не явился. Ранее в судебном заседании возражал против заявленных исковых требований, указав, что Управление является ненадлежащим ответчиком по делу, так как не может отвечать по предъявленному иску и исполнять исковые требования, выходящие за рамки компетенции Управления. В письменном отзыве на иск также указал, что согласно сведений Государственного лесного реестра, спорный участок дороги расположен на территории Грязинского лесничества, Плехановского участкового лесничества квартал 100, выдел 15, квартал 120 выдел 37, 41, участок не обременен правами третьих лиц. При наличии правоустанавливающих документов на объект капитального строительства Управление готово рассмотреть вопрос предоставления лесного участка в целях эксплуатации линейного объекта.

Представитель третьих лиц Управление дорог и транспорта Липецкой области, ОКУ «Дорожное агентство» по доверенности Шпрыкова Е.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных прокурором требований, поддержала ранее данные объяснения и позицию, изложенную в письменных отзывах, согласно которых признание в судебном порядке спорных земельных участков автомобильными дорогами общего пользования регионального и местного значения, а также понуждение к включению спорных участков дорог в Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального значения Липецкой области, Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения является по существу ограничением права органа государственной власти и органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов в пределах поставленных законодательством полномочий. Считает, что органы власти не могут быть принуждены в судебном порядке к выражению определенных волеизъявлений при осуществлении своих полномочий. Рассмотрению предложений по включению автомобильных дорог, обеспечивающих подъезд к территориям садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, в перечни автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения, предшествует ряд мероприятий в соответствии с планом с установленным сроком его реализации. Также полагает, что довод истца о необходимости включения спорной автомобильной дороги в соответствующий перечень с целью поддержания ее в надлежащем техническом состоянии не может служить основанием к удовлетворению заявленных требований, поскольку обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе по их ремонту и содержанию, обеспечению безопасности дорожного движения, возложена на соответствующий орган местного самоуправления в силу закона. Считает, что спорный участок дороги не отвечает критериям, по которым он должен быть включен в тот или иной Перечень дорог. Законодатель предусмотрел определенную процедуру включения, которая не инициирована и не пройдена. Также указала, что спорная автодорога не связывает какие-либо населенные пункты Грязинского района с федеральной трассой Р-119.

Представитель третьего лица – администрации сельского поселения Ярлуковский сельсовет Грязинского муниципального района Липецкой области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, об отложении рассмотрения дела не просили.

Выслушав объяснения сторон и представителя третьих лиц, исследовав материалы дела, дав оценку представленным доказательствам в их совокупности, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных исковых требований, по следующим основаниям.              В соответствии с частью 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пункту 4 статьи 27, пункту 3 статьи 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Таким образом, принимая во-внимание, что исковые требования заявлены в интересах безопасности неопределенного круга лиц, суд полагает правомерным и возможным инициирование Грязинским межрайонным прокурором Липецкой области настоящего иска.

В статье 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ) автомобильная дорога определена как объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В силу частей 1, 2 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения и частные автомобильные дороги.

В зависимости от вида разрешенного использования автомобильные дороги подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования.

К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц (часть 3 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ).

Согласно части 8 статьи 5 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения не могут включаться автомобильные дороги общего пользования федерального значения и их участки.

В соответствии с п. 11 ст. 5 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

Судом установлено, что автомобильная дорога протяженностью 5 030 м, шириной 5,007 м с асфальтобетонным покрытием, соединяющая базу отдыха «<данные изъяты>» и автомобильную дорогу «<данные изъяты>» не входит в «Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Грязинского муниципального района Липецкой области».

Участки спорной автомобильная дороги входят в состав Грязинского лесничества, Плехановского участкового лесничества квартал 100, выдел 15, квартал 120 выдел 37, 41, участок не обременен правами третьих лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию Российской Федерации и законы.

В соответствии со статьями 12, 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляет свои полномочия самостоятельно.

На основании статьи 13 Закона N 257-ФЗ, к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения; утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

               В соответствии с пунктом 5.1 части 1 статьи 4 Устава Грязинского муниципального района Липецкой области к вопросам местного значения Грязинского района относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Грязинского района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Грязинского района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Процессуальным истцом заявлены требования о возложении на орган местного самоуправления обязанностей, связанных с включением в перечень дорог, расположенных в пределах границ муниципального образования Грязинского муниципального района Липецкой области, по факту признания в судебном порядке спорной автодороги дорогой местного значения.

Однако заявленные требования противоречат действующим положениям законодательства в качестве надлежащего способа защиты.

По сути, требования сводятся к необходимости издания соответствующих нормативно-правовых актов (внесения изменений в действующие акты), что не предусмотрено в качестве возможных способов защиты нарушенных прав ни статьей 12 ГК РФ, ни иными положениями действующего законодательства, и противоречат принципу разделения властей, который установлен статьей 10 Конституции Российской Федерации. Данный принцип не исключает возможности оспаривания в судебном порядке издаваемых нормативно-правовых актов, но не допускает возможности возложения судом обязанности по изданию того или иного акта на органы законодательной и исполнительной власти.

Признание в судебном порядке спорного земельного участка автомобильной дорогой общего пользования местного значения, а также понуждение к включению спорного участка дороги в «Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Грязинского муниципального района Липецкой области», является по существу ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов в пределах предоставленных законодательством полномочий, в том числе в рамках осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, что противоречит положениям Конституции РФ, которые предусматривают самостоятельность соответствующих органов местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к их компетенции.

В силу принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, суд не вправе вмешиваться в компетенцию органа исполнительной власти и органа местного самоуправления и разрешать в судебном порядке вопрос о признании спорного земельного участка автомобильной дорогой общего пользования местного значения, а также о понуждении ответчика к включению спорного участка дороги в «Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Грязинского муниципального района Липецкой области».

Органы власти не могут быть принуждены в судебном порядке к выражению определенных волеизъявлений при осуществлении своих полномочий.

В силу статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Отраслевым органом исполнительной власти субъекта в сфере дорог и транспорта, наделенным высшим органом исполнительной власти соответствующими функциями по отнесению дорог по тем или иным к критериям в Перечни, является Управление дорог и транспорта Липецкой области.

В соответствии с распоряжением администрации Липецкой области от 20.06.2012 года № 267-р «Об утверждении Положения об управлении дорог и транспорта Липецкой области...», в обязанности Управления входит разработки в соответствии с действующим законодательством и внесение в установленном порядке проектов законодательным и других правовых актов (п.2.41).

Порядок подготовки, принятия, правовых актов администрации области определен постановление главы администрации Липецкой области от 23.05.2007 года № 69 «Об утверждении регламента деятельности администрации Липецкой области».

Так, в соответствии с пунктом 8.1 Регламента, проекты правовых актов разрабатываются в соответствии с планом нормотворческой деятельности на очередной год, на основании решений, принятых на заседаниях и совещаниях администрации области, поручений главы администрации области, а также в целях приведения правовых актов области в соответствии с положениями федерального и областного законодательства.Указанным Регламентом предусмотрен порядок внесения предложений нормотворческой деятельности на очередной год.

Управление дорог и транспорта Липецкой области, являясь разработчиком нормативных правовых и правовых актов области в сфере дорог и транспорта, в соответствии с предусмотренным порядком подготовило проект постановления администрации Липецкой области от 23.12.2011 года № 456 «Об утверждении критериев отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального значения Липецкой области». Указанный проект был утвержден органом исполнительной власти.

Аналогичный порядок предусмотрен и для реализации властных полномочий по включению дорог в «Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Грязинского муниципального рай она Липецкой области».

При этом, согласно Методических рекомендаций по включению автомобильных дорог, обеспечивающих подъезд к территориям садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, в перечни автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения, разработанными и направленными для использования в работе Министерством транспорта РФ письмом от 28.06.2016 г., представители органов и объединений могут инициировать работу по рассмотрению предложений по включению автомобильных дорог, обеспечивающих подъезд к территориям садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, в перечни автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения.

Рассмотрению предложений по включению автомобильных дорог, обеспечивающих подъезд к территориям садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, в перечни автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения предшествует ряд мероприятий в соответствии с планом с установленным сроком его реализации.

Осуществляется мониторинг автомобильных дорог, обеспечивающих подъезд к объединениям и составление сводного перечня таких автомобильных дорог, в котором компетентным органом указываются сведения, такие как: наименование автомобильной дороги; сведения о собственнике; владельце автомобильной дороги (если собственник определен); протяженность автомобильной дороги; соответствие дороги техническим требованиям к автомобильным дорогам; интенсивность движения на автомобильной дороге; транспортно-эксплуатационное состояние автомобильной дороги; информация о категориях земельных участков, занятых автомобильной дорогой; оценка объемов финансирования, необходимых для развития автомобильной дороги; характеристики объединения, к которому ведет автомобильная дорога (размер объединения, количество участков и членов объединения, постоянно проживающих жителей на территории объединения, сезонность их проживания и пр.; иные необходимые сведения. В случае если выявлена автомобильная дорога, обеспечивающая подъезд к объединению, которая является бесхозяйной, компетентный орган может провести в установленном порядке необходимую работу длящее принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей. По итогам выполнения данных мероприятий осуществляется работа по определению отношения автомобильных дорог, вошедших в сводный перечень, к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения и подготовке предложений по включению в перечни автомобильных дорог обеспечивающих подъезд к территориям садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Такой порядок предусмотрен Методическими рекомендациями по включению автомобильных дорог и, обеспечивающих подъезд к территориям садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, в перечни автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, разработанными и направленными для использования в работе Министерством транспорта РФ главам муниципальных образований Липецкой области.

Поскольку прокурор района просил возложить на ответчиков обязанности принять властное решение о включении спорного участка дороги в «Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Грязинского муниципального района Липецкой области», при этом не предъявил требования о понуждении к выполнению действий или работ, как он полагает необходимых в целях соблюдения интересов неопределенного круга лиц, оснований для удовлетворения требований отсутствуют, поскольку органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, и не могут быть принуждены к судебном порядке к выражению определенных волеизъявлений при осуществлении своих полномочий.

При таких обстоятельствах, учитывая, что требований о понуждении к выполнению каких-либо действий или работ, признании незаконным действий (бездействия) органа местного самоуправления, связанных с рассмотрением обращения по вопросу включения дороги в соответствующий перечень, прокурором не заявлено, суд приходит к выводу, что процессуальным истцом избран ненадлежащий способ судебной защиты нарушенного права, что является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Иное означало бы недопустимое вмешательство в вопросы местного значения.

Довод истца о необходимости включения автомобильной дороги в соответствующий перечень с целью поддержания ее в надлежащем техническом состоянии не может служить основанием к удовлетворению заявленных требований, поскольку обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе по их ремонту и содержанию, и обеспечению безопасности дорожного движения, возложена на соответствующий орган местного самоуправления в силу закона.

Кроме того, суд приходит к выводу, что Управление лесного хозяйства Липецкой области не обладает какими-либо полномочиями по включению автомобильных дорог в Перечни дорог общего пользования регионального или местного значения, в связи с чем является ненадлежащим ответчиком.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении исковых требований Грязинского межрайонного прокурора Липецкой области к администрации Грязинского муниципального района Липецкой области, Управлению лесного хозяйства Липецкой области о возложении обязанности по включению автомобильной дороги в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Грязинского муниципального района Липецкой области, отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня вынесения решения вокончательной форме в Липецкий областной суд через Грязинский городской суд Липецкой области.

Судья                                                            Е.В.Преснякова

Мотивированное решение суда изготовлено 09.08.2021 года.