Решение по делу № 12-281/2023 от 28.07.2023

РЕШЕНИЕ

    город Иваново     30 октября 2023 года

Судья Ленинского районного суда города Иваново Бирюков Г.Е., с участием защитника лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении ФИО1 – ФИО7, рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ФИО7 на постановление начальника службы государственного финансового контроля Ивановской области от 20 июля          2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1         ст.7.32.5 КоАП РФ, в отношении главного врача областного бюджетного учреждения здравоохранения Ивановской области «<данные изъяты>» ФИО1,

УСТАНОВИЛ:

постановлением начальника службы государственного финансового контроля Ивановской области от 20 июля 2023 года главный врач областного бюджетного учреждения здравоохранения Ивановской области «<данные изъяты>» (далее также – ОБУЗ «<данные изъяты>», Учреждение) ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.7.32.5 КоАП РФ, и ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Не согласившись с постановлением, защитник ФИО7 обратилась в суд с жалобой, в которой просит постановление отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить. В обоснование жалобы ФИО7 приводит следующие доводы:

– ФИО1 не является субъектом инкриминируемого ей административного правонарушения; таким субъектом является должностное лицо Учреждения, осуществляющее функции по организации и проведению закупок, то есть руководитель контрактной службы Учреждения ФИО2, который в соответствии с должностной инструкцией и положением о контрактной службе организует оплату выполненной по контракту работы (оказанной услуги), а также осуществляет взаимодействие с остальными структурными подразделениями ОБУЗ «<данные изъяты>». Будучи должностным лицом заказчика, ФИО2 в рамках контракта от 14.01.2021 с ИП ФИО3 осуществлял приемку результатов оказания услуг по контракту, в соответствии с приказом от 09.07.2021 № являлся ответственным за исполнение контракта должностным лицом;

– сам по себе тот факт, что ФИО1 является должностным лицом ОБУЗ «<данные изъяты>», не служит достаточным основанием для привлечения ее к административной ответственности; содержащиеся в обжалуемом постановлении выводы о виновности ФИО1 носят общий характер, конкретные нарушения, допущенные        ФИО1, в постановлении не указаны;

– при вынесении постановления не приняты во внимание причины образования в Учреждении кредиторской задолженности, изложенные в письме от 18.05.2023 №;

– содержащийся в постановлении вывод об отсутствии регламентации порядка взаимодействия структурных подразделений Учреждения не основан на представленных материалах, поскольку такой порядок определен положением о контрактной службе Учреждения и подробно описан в вышеуказанном письме;

– при назначении административного наказания не учтены требования ч.1          ст.4.1.1 КоАП РФ, а также то обстоятельство, что административное правонарушение совершено впервые.

ФИО1, будучи надлежащим образом уведомленной о дате, времени и месте судебного заседания, не явилась, в связи с чем нахожу возможным рассмотреть дело в ее отсутствие.

Явившейся в судебное заседание ФИО7 разъяснены права, предусмотренные ст.51 Конституции РФ, ст.25.5 КоАП РФ, отводов от нее не поступило. Ходатайства о приобщении, истребовании ряда документов по делу удовлетворены.

В судебное заседание, отложенное до 30 октября 2023 года, ФИО7, будучи надлежащим образом уведомленной о дате, времени и месте судебного заседания, не явилась; согласно телефонограмме не возражала против рассмотрения дела в ее отсутствие.

Явившейся в судебное заседание ФИО4 разъяснены права, предусмотренные ст.51 Конституции РФ, ст.25.6 КоАП РФ.

В судебном заседании защитник ФИО7 доводы жалобы поддержала, дополнительно указав следующее:

– несвоевременное исполнение обязательств по контракту было обусловлено наличием в Учреждении значительной кредиторской задолженности. При этом принятые ФИО1 меры, направленные на увеличение финансирования Учреждения, снижение фактических затрат, не принесли успеха по не зависящим от нее обстоятельствам;

– образование кредиторской задолженности стало следствием, в первую очередь, значительного снижения тарифов на оказание медицинской помощи по ряду клинико-статистических групп (КСГ),- а просьбы Учреждения повысить выплаты как минимум до уровня фактических затрат на оказание медицинской помощи остались без ответа, соответствующие изменения в тарифы не вносились;

– федеральным ФОМС была проведена проверка деятельности ТФОМС Ивановской области за 2022 год, в ходе которой выявлены нарушения;

– страховой компанией проводилась экспертиза качества оказания медицинской помощи, и в результате пересмотров ряда случаев лечения на Учреждение были наложены штрафные санкции;

– контракт на обеспечение лечебным питанием был заключен в условиях крайней необходимости;

– протокол об административном правонарушении составлен неуполномоченным должностным лицом;

– срок давности привлечения к административной ответственности за ряд нарушений, отраженных в обжалуемом постановлении, на момент рассмотрения жалобы истек.

В судебном заседании ФИО4 просила оставить обжалуемое постановление без изменения, отметив, кроме прочего, что у Учреждения имелась фактическая возможность своевременного исполнения принятых на себя обязательств, поскольку денежные средства на счетах Учреждения имелись. Реальной причиной совершения административного правонарушения явилось неправильное ведение финансово-хозяйственной деятельности Учреждения (что также было отражено в соответствующем представлении), а не наличие у Учреждения кредиторской задолженности.

Проверив материалы дела об административном правонарушении, изучив доводы жалобы, заслушав участников судебного заседания, прихожу к следующим выводам.

Частью 1 статьи 7.32.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение должностным лицом заказчика срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно п.1 ч.13 ст.34 Федерального закона от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ) в контракт включаются обязательные условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, о порядке и сроках оформления результатов такой приемки. Как следует из ч.13.1 ст.34 Закона          №44-ФЗ срок оплаты заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта должен составлять не более тридцати дней с даты подписания заказчиком документа о приемке, предусмотренного ч.7 ст.94 данного закона, за исключением случаев, если иной срок оплаты установлен законодательством РФ, случая, указанного в ч.8 ст.30 данного закона, а также случаев, когда Правительством РФ в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства установлен иной срок оплаты.

Согласно п.2 ч.1 ст.94 Закона №44-ФЗ исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе: оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

Как следует из ст.2.4 КоАП РФ, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом в силу примечания под должностным лицом для целей КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов РФ, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Ответственность как должностные лица несут, в том числе, лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работники контрактной службы, совершившие административное правонарушение, предусмотренное ст.7.32.5 КоАП РФ.

Из представленных материалов следует, что ФИО1 с 01 октября 2013 года является главным врачом ОБУЗ «<данные изъяты>». 14 января 2021 года Учреждением заключен контракт №2 с ИП ФИО3, сумма контракта составила 40 000 000 руб. Согласно контракту исполнитель обязуется оказать услуги по организации лечебного питания для учреждения, а заказчик обязуется оплатить оказанные услуги. Оплата осуществляется за счет средств ФОМС в течение не более 30 дней с момента получения счета на основании составленного акта сдачи-приемки оказанных услуг. Согласно п.2.5 контракта оплата услуг осуществляется за счет средств Фонда ОМС. В соответствии с дополнительным соглашением от 25.08.2022 источником финансирования контракта являются средства бюджетных учреждений; п.2.5 изложен в редакции, предполагающей оплату услуг за счет средств ТФОМС, средств приносящей доход деятельности, субсидии на выполнение государственного задания.

В соответствии с соглашением от 30 декабря 2022 года контракт расторгнут, при этом у Учреждения сохраняется обязанность по оплате оказанных услуг на сумму 2 497 170,30 руб.

При проведении проверки Учреждения выяснено, что своевременная оплата услуг, оказанных по контракту и принятых на основании актов: от 14.06.2022 №109; от 21.06.2022 №110; от 30.06.2022 №136; от 01.08.2022 №153; от 10.08.2022 №161; от 12.09.2022 №173; от 21.09.2022 №177; от 30.09.2022 №185,- не произведена.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, включая протокол об административном правонарушении, копию контракта от 14.01.2021 №2, акты приема-сдачи оказанных услуг, копии платежных поручений, копии выписок с лицевого счета с июля по декабрь 2022 года.

В соответствии с Уставом ОБУЗ «<данные изъяты>» органом управления Учреждения является главный врач Учреждения, назначаемый и освобождаемый учредителем (п.5.4); главный врач Учреждения действует на основе законодательства РФ и Ивановской области, Устава и в соответствии с заключенным трудовым договором (п.5.5); к компетенции главного врача Учреждения относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью Учреждения, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя или Департамента управлением имущества Ивановской области (п.5.6); главный врач Учреждения по вопросам, отнесенным законодательством РФ, Ивановской области и Уставом к его компетенции, действует на принципах единоначалия (п.5.7); главный врач действует без доверенности от имени Учреждения (п.5.9.1); главный врач определяет в рамках своей компетенции приоритетные направления деятельности Учреждения, для достижения целей, ради которых Учреждение создано, и соответствующие указанным целям принципы формирования и использования имущества Учреждения (п.5.9.2); главный врач Учреждения в пределах, установленных законодательством РФ и Уставом, распоряжается имуществом Учреждения, заключает договоры, выдает доверенности (п.5.9.3); главный врач Учреждения самостоятельно определяет структуру аппарата управления, численный, квалификационный и штатный составы, принимает на работу и увольняет с работы работников, заключает с ними трудовые договоры, применяет к работникам Учреждения дисциплинарные взыскания и поощрения (п.5.9.7).

В соответствии с должностными обязанностями главного врача ОБУЗ «<данные изъяты>» главный врач осуществляет руководство деятельностью учреждения в соответствии с действующим законодательством, на основании Устава учреждения и должностной инструкцией (п.1.5); главный врач осуществляет руководство Учреждением в соответствии с действующим законодательством (п.3.1); обеспечивает организацию лечебно-профилактической, административно-хозяйственной и финансовой деятельности Учреждения (п.3.4); скрепляет личной подписью счета на оплату, табели на зарплату, приказы по учреждению здравоохранения, книгу приказов, выписки из историй болезни для органов государственного страхования, а также сведений по запросам в соответствии с законодательством РФ (п.3.10); осуществляет общий контроль за деятельностью всех служб Учреждения и подчиненного персонала (п.3.14); укомплектовывает кадрами штатные должности всех категорий работающих (п.3.17); заключает договоры на использование санитарного автотранспорта, ремонт инженерно-технических коммуникаций, техническое обслуживание медицинской аппаратуры и контрольно-измерительных приборов, механизированную уборку территории учреждения здравоохранения а также иные договоры (п.3.29); главный врач имеет право осуществлять подбор и расстановку кадров, производить их назначение и увольнение в установленном порядке (п.4.2); поощрять, налагать взыскания на работников учреждения (п.4.3).

На основании представленных в деле доказательств должностное лицо юрисдикционного органа пришло к выводу о том, что ФИО1 не обеспечила соблюдение сроков и порядка оплаты принятых по актам услуг в 8 случаях,- и квалифицировало действия ФИО1 по ч.1 ст.7.32.5 КоАП РФ.

С таким подходом необходимо согласиться, поскольку ФИО1, являвшаяся главным врачом Учреждения, обладала всей полнотой организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, в том числе правом первой подписи платежных документов; напротив, у руководителя контрактной службы ФИО2 полномочия по контролю за действиями бухгалтерии, главного врача, санкционирующего оплату услуг, отсутствовали.

Вопреки мнению защитника, само по себе то обстоятельство, что формальным критериям, определенным ст.2.4 КоАП РФ, соответствуют и ФИО1, и       ФИО2,- не является основанием для освобождения ФИО1 от административной ответственности. Выводы о виновности ФИО1 в совершении инкриминируемого ей административного правонарушения основаны на представленных в деле доказательствах, включая показания свидетелей ФИО2 и ФИО5,- оцененных должностным лицом юрисдикционного органа в соответствии с положениями ст.26.11 КоАП РФ.

Изложенный в соответствующем письме порядок взаимодействия между структурными подразделениями Учреждения позволяет прийти к выводу о том, что он не обеспечивает возможности должного контроля за своевременностью и оперативностью оплаты услуг по контрактам.

Принимавшиеся ФИО1 меры, направленные на выполнение требований действующего законодательства, не оказались достаточными. Утверждения защитника ФИО7 об обратном, приведенные со ссылками на наличие у учреждения кредиторской задолженности, что было вызвано не зависящими от главного врача обстоятельствами,- не могут служить основаниями для вывода об отсутствии вины ФИО1 в совершении инкриминируемого ей административного правонарушения. Основания для применения положений ч.4 ст.24.5 КоАП РФ также отсутствуют, поскольку судье не представлено достаточных подтверждений того, что ФИО1 своевременно предпринимались необходимые меры для получения бюджетного (внебюджетного) финансирования с целью обеспечения своевременного исполнения контракта.

При этом представленные защитником сведения о направлении ФИО1 обращений в Департамент здравоохранения Ивановской области, ТФОМС Ивановской области, федеральный ФОМС, прокуратуру Ивановской области, а также о ее претензионной работе со страховой компанией – в совокупности со сведениями о том, что Учреждением получалась соответствующая субсидия, впоследствии направленная на возмещение расходов, в том числе связанных с оплатой спорного контракта,- не свидетельствуют, во-первых, о прямой причинно-следственной связи между наличием у Учреждения кредиторской задолженности и невозможностью своевременного исполнения обязательств по контракту, а во-вторых, о том, что ФИО1 как руководителем Учреждения предпринимались своевременные, необходимые и достаточные меры, направленные на недопущение административного правонарушения.

При этом учитывается, что обязательства, несвоевременное исполнение которых инкриминируется ФИО1, все же были исполнены Учреждением, хотя и с задержкой (в среднем на 1,5-2 месяца),- а меры, на которые защитник ссылалась как на обоснование довода об отсутствии вины ФИО1, преимущественно предпринимались последней в период, когда в ее действиях уже имелись признаки состава рассматриваемого административного правонарушения (с июля 2022 года),- и были направлены на нормализацию финансового положения Учреждения в целом, а не на обеспечение исполнения спорного контракта в частности.

С учетом этих обстоятельств не имеется также и оснований для вывода о том, что ФИО1 при совершении административного правонарушения действовала в условиях крайней необходимости, поскольку, по смыслу действующего законодательства, хозяйствующие субъекты при заключении сделок, принятии на себя обязательств, должны исходить, в первую очередь, из фактической возможности их исполнения.

В ходе рассмотрения жалобы был истребован и исследован акт о результатах проверки, проведенной федеральным ФОМС на предмет соблюдения законодательства об ОМС и использования средств ОМС ТФОМС Ивановской области в 2022 году. При этом ОБУЗ «<данные изъяты>» объектом проверки не являлась, а выявленные, согласно акту, недостатки, связанные с установлением коэффициентов (стр.48 акта) вопреки утверждениям защитника не свидетельствуют об отсутствии вины ФИО1 в инкриминируемом ей административном правонарушении. Кроме того, в акте отмечено, что несоответствия устранены путем заключения дополнительных соглашений к тарифному соглашению на 2022 год; показатели и коэффициенты рассчитаны правильно, с учетом методических рекомендаций (стр.49-52 акта).

Протокол об административном правонарушении составлен с соблюдением требований, предъявляемых ст.28.2 КоАП РФ, и является допустимым доказательством. Доводы защитника о том, что протокол об административном правонарушении составлен неуполномоченным должностным лицом, основаны на неверном понимании применимых к возникшим правоотношениям правовых норм. Согласно п.п.1.1, 2.1.3 Положения о службе государственного финансового контроля Ивановской области, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 25 декабря 2013 года №540-п, служба государственного финансового контроля Ивановской области является центральным исполнительным органом государственной власти Ивановской области, осуществляющим, помимо прочего, полномочия по контролю в сфере закупок, реализуемые органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с п.2 ч.3          ст.99 Федерального закона от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В соответствии со ст.23.66 и ч.1 ст.28.3 КоАП РФ должностные лица указанного органа уполномочены на составление соответствующих протоколов; к перечню конкретных уполномоченных должностных лиц отнесено также и должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении по рассматриваемому делу. Вопрос об источнике денежных средств, затраченных для финансирования спорного контракта, в указанном контексте не имеет правового значения.

Оснований для оценки совершенного ФИО1 административного правонарушения как малозначительного (ст.2.9 КоАП РФ), с учетом как конкретных обстоятельств его совершения, так и его характера, не имеется.

Квалификация действий ФИО1 по ч.1 ст.7.32.5 КоАП РФ является верной. Каких-либо обстоятельств, перечисленных в ст.24.5 КоАП РФ, не установлено. Срок давности и порядок привлечения к административной ответственности не нарушены.

Поскольку, исходя из смысла ч.1 ст.4.5 и п.3 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, истечение срока давности привлечения к административной ответственности на стадии рассмотрения жалобы на постановление само по себе не влечет отмену или изменение обжалуемого постановления (если для этого отсутствуют иные основания), доводы защитника о необходимости принятия такого решения являются необоснованными.

Вместе с тем при вынесении обжалуемого постановления не учтено следующее.

Согласно ч.1 ст.4.1.1 КоАП РФ за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП РФ, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных ч.2 ст.3.4 КоАП РФ.

По смыслу действующего законодательства впервые совершившим административное правонарушение лицом является такое лицо, которое на момент совершения административного правонарушения не считалось подвергнутым административному наказанию (ст.4.6 КоАП РФ).

На момент совершения инкриминируемого административного правонарушения ФИО1 не считалась лицом, подвергнутым административному наказанию, поскольку постановление от 30 января 2023 года №, в соответствии с которым ей назначено административное наказание в виде предупреждения за аналогичное административное правонарушение, вступило в законную силу лишь 18 июля 2023 года.

Таким образом, учитывая наличие обстоятельств, предусмотренных ч.2            ст.3.4 КоАП РФ, ФИО1 следовало назначить административное наказание в виде предупреждения. В данной связи обжалуемое постановление подлежит изменению.

На основании изложенного и руководствуясь п.2 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, судья

РЕШИЛ:

    жалобу защитника ФИО1 – ФИО7 удовлетворить частично.

    Постановление начальника службы государственного финансового контроля Ивановской области от 20 июля 2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.32.5 КоАП РФ, в отношении главного врача областного бюджетного учреждения здравоохранения Ивановской области «<данные изъяты>» ФИО1 – изменить.

    Заменить наказание, назначенное ФИО1 за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.7.32.5 КоАП РФ, на предупреждение – в соответствии с ч.1 ст.4.1.1 КоАП РФ.

    В остальном обжалуемое постановление оставить без изменения.

Решение может быть обжаловано в Ивановский областной суд через Ленинский районный суд города Иваново в течение 10 суток со дня вручения или получения его копии.

    Судья     Г.Е. Бирюков