Решение по делу № 8а-2637/2021 [88а-3929/2021] от 27.01.2021

ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

                                                                                                         № 88А-3929/2021

г. Кемерово                                                                                   10 марта 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В.,

судей Евтифеевой О.Э., Никулиной И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Красноярской природоохранной прокуратуры, поданную через суд первой инстанции 14 января 2021 года, на решение Железнодорожного районного суда г. Красноярска от 28 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 15 июля 2020 года

по административному делу № 2а-2791/2019 по административному исковому заявлению Акционерного общества «Автоспецбаза» (далее – АО «Автоспецбаза») к Красноярской природоохранной прокуратуре об оспаривании действий по проведению проверки от 8 апреля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В., объяснения прокурора Рубан А.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения Осиной Е.Н., представляющей интересы АО «Автоспецбаза», Тимофеевой К.В., представляющей интересы Министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края, Гудовского П.Г., Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

АО «Автоспецбаза» обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании действий Красноярской природоохранной прокуратуре по проведению проверки от 8 апреля 2019 года.

Требования мотивированы тем, что 8 апреля 2019 года Красноярской природоохранной прокуратурой принято решение о проведении проверки в отношении АО «Автоспецбаза», с целью проверки соблюдения законодательства об отходах, земельного законодательства, законодательства об экологических экспертизах. В ходе проводимой натурной проверки полигона предприятия 27 мая 2019 года сотрудником природоохранной прокуратуры был проведен осмотр полигона АО «Автоспецбаза», составлен акт натурного осмотра территории, с проведением фотосъемки на телефон. В конце мая – начала июня 2019 года с привлечением специалистов, технического персонала и спецтехники (буровой установки), пробурено 5 скважин глубиной до 26 метров.

Указанные действия сотрудников прокуратуры административный истец считает незаконными, поскольку решение о проведении проверки на территории полигона АО «Автоспецбаза» 27 мая 2019 года помощником Красноярского природоохранного прокурора Сухаревым М.В. до Общества не доводилось, осмотр полигона был произведен без уведомления АО «Автоспецбаза», акт составлен в одностороннем порядке, без предоставления копии проверяемой стороне и в отсутствие понятых. В нарушение положений части 13 статьи 21 Закона «О прокуратуре» к участию в проведении натурных проверок в качестве специалистов прокуратурой привлечены лица, являющиеся сотрудниками частной коммерческой организации <данные изъяты> которая не является государственным органом. Места для бурения скважин и проведения замеров определены в схеме местоположения скважин для проведения геологических работ без учета рабочего проекта «Реконструкция полигона по захоронению твердых бытовых отходов в г.Красноярске» МП «Автоспецбаза».

Действия прокуратуры по бурению скважин на теле полигона сформировали потенциальный риск возникновения экологической катастрофы, связанной с неконтролируемыми выбросами «свалочного газа» в атмосферный воздух и сбросами «фильтрата» в водные объекты, опасности для жизни и здоровья персонала полигона и водителей мусоровозов, транспортирующих и разгружающих отходы на полигоне предприятия.

Решением Железнодорожного районного суда г. Красноярска от            28 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 15 июля 2020 года административные исковые требования удовлетворены частично, признаны незаконными действия Красноярской природоохранной прокуратуры по бурению скважин на территории полигона по адресу: <адрес>, осуществляемые в июне 2019 года.

В кассационной жалобе административный ответчик ставит вопрос об отмене судебных актов в части удовлетворения требований.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Красноярского края представлен отзыв.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Из материалов дела следует и установлено судами, что на основании заявления Гудовского П.Г. от 5 апреля 2019 года, Красноярским природоохранным прокурором 8 апреля 2019 года принято решение № о проведении проверки соблюдения законодательства об отходах, земельного, об экологических экспертизах АО «Автоспецбаза», срок проверки с 10 апреля 2019 года по 9 мая 2019 года, проведение которой поручено помощнику прокурора Сухареву М.В. В адрес юридического лица направлено уведомление о принятом решении, а также запрос о предоставлении документации.

После поступления от АО «Автоспецбаза» документов, запрашиваемых для проведения проверки, 27 мая 2019 года принято решение об осуществлении выезда и натурного осмотра полигоне твердых бытовых отходов, эксплуатируемого ОАО «Автоспецбаза», в том числе, с привлечением специалистов и проведением замеров, в указанную дату к участию в проверке привлечены специалисты <данные изъяты> для проведения натурных исследований по определению и местоположению размещенных отходов, в том числе посредством бурения скважин, согласно утвержденных технического задания на проведение работ, а также схемы бурения скважин.

Удовлетворяя требования в части признания незаконными действий Красноярской природоохранной прокуратуры по бурению скважин на территории полигона, суд первой инстанции, учитывая установленные требования и обязанности в сфере обращения с отходами производства и потребления, распространяющиеся как на хозяйствующих субъектов, в процессе деятельности которых образуются отходы, так и на других лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, а также требования пункта 5 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», пришел к выводу, что мероприятия по проведению замеров и бурению скважин на полигоне бытовых отходов, для определения объема и местоположения размещенных отходов, должны были проводиться с участием представителей государственных органов, в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций, тогда как <данные изъяты>, который был привлечён прокурором для проведения замеров на полигоне отходов, принадлежащем АО «Автоспецбаза», не является государственным учреждением и не имеет лицензии на осуществление такого рода работ.

С выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции.

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, доводы кассационной жалобы не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке административным ответчиком обстоятельств дела.

Оспаривая законность принятых по настоящему делу судебных актов, заявитель ссылается на неправильность выводов судов в части неправомерности привлечения при проведении проверки, с целью определения объема фактически размещённых отходов и емкости полигона, произведения соответствующих замеров посредством бурения специализированной организацией <данные изъяты> полагает, что положения пункта 5 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного (надзора) и муниципального контроля» в силу особого регулирования деятельности органов прокуратуры к возникшим правоотношениям не подлежат применению.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1 статьи 1). При принятии решения о привлечении экспертного сопровождения Федеральный закон № 294-ФЗ предусматривает возможность привлечения к участию в проверке экспертной организации, аккредитованной в установленном порядке (пункт 7 статьи 2), либо экспертов (граждан), аттестованных в установленном порядке (пункт 9 статьи 2).

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются, в том числе соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Абзацем 2 части 1 статьи 22 указанного закона определено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций, вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов, определённых в абзаце первом этой же части статьи и поименованных в пункте 1 статьи 21 данного Федерльного закона, в выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

     Согласно пункту 10 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурор вправе требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

    Анализ приведённых выше положений указывает на возможность привлечения прокурором специалистов в ходе проведения проверки только органов и организаций, в отношении которых осуществляются проверочные мероприятия. Порядок привлечения иных специалистов данными нормами не урегулирован.

Применяя аналогию закона, а именно положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» можно сделать вывод, что привлечение специалистов коммерческой организации возможно при соблюдении условия, установленного пунктом 7 статьи 2 указанного закона.

Вместе с тем данное обстоятельство в отношении привлечённой организации по настоящему делу не установлены, вследствие чего выводы судов в данной части являются верными, доводы кассационной жалобы их не опровергают.

Довод о предъявлении требований к ненадлежащему ответчику, поскольку действия по бурению осуществлялись не прокурором, а привлеченной организацией также подлежит отклонению, поскольку техническое задание на выполнение инженерно-геодезических и инженерно-геологических изысканий для объекта «Полигон ТКО АО «Автоспецбаза» было подготовлено по запросу Красноярской природоохранной прокуратуры № от 27 мая 2019 года и утверждено помощником Красноярского природоохранного прокурора, при этом заказчиком работ выступила Краевая природоохранная прокуратура. Согласно особым условиям этого же задания ответственность за нарушение норм и правил при производстве работ исполнителем инженерно-геодезических и инженерно-геологических изысканий несет Краевая природоохранная прокуратура.

Довод заявителя о характере выполненных работ по бурению скважин, согласно приведенному выше техническому заданию относящихся, по мнению заявителя не к маркшейдерским, а инженерно-геологическим, также подлежит отклонению, поскольку судами первой и апелляционной инстанций им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласится с которой не имеется.

Иные доводы кассационной жалобы указывающие на обоснованность проведения работ на полигоне с целью установления фактического объема размещенных отходов приводились заявителем в судах первой и апелляционной инстанций, как правильно указали суды, деятельность осуществляемая ООО «Автоспецбаза», связанная с размещением и захоронением на полигоне твердых бытовых отходов предполагает соблюдение ряда ограничений, как и любые действия, влекущие нарушение установленной технологии хранения отходов, в том числе изоляционных слоев полигона.

Экологические и санитарно-эпидемиологические требования при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами установлены Федеральным законом № 7-ФЗ от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ), Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ) и Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон № 52-ФЗ).

Согласно статье 1 Закона № 7-ФЗ экологические (природоохранные) требования - это предъявляемые к хозяйственной или иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Предусмотренные действующим законодательством требования к обращению с отходами производства и потребления направлены на предотвращение вредного воздействия таких отходов на здоровье человека и окружающую среду.

В соответствии со статьей 1 Закона № 89-ФЗ - отходы производства и потребления (далее - отходы) - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Данной нормой также установлено, что под размещением отходов понимается их хранение и захоронение; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Объектом размещения отходов является специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Статьей 11 Закона № 89-ФЗ предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона № 52-ФЗ отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Закона № 7-ФЗ отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению, захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 39 Закона № 7-ФЗ юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов установлены санитарными правилами СП 2.1.7.1038-01 «Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2001 года № 16 (далее - СП 2.1.7.1038-01) должны исполняться как гражданами, индивидуальными предпринимателями так и юридическими лицами, которые занимаются деятельностью по проектированию, эксплуатации полигонов твердых бытовых отходов.

В соответствии с пунктом 2.1 санитарных правил «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СанПиН 2.1.7.1038-01», утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30 мая 2001 года полигоны твердых бытовых отходов являются специальными сооружениями, предназначенными для изоляции и обезвреживания ТБО, и должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения.

В отношении полигонов ТБО действует «Инструкция по проектированию, эксплуатации и рекультивации», утвержденная Министерством строительства Российской Федерации от 2 ноября 1996 года (далее - Инструкция), согласно которой разрабатывается специальный проект мониторинга окружающей среды вокруг полигонов ТБО, включающий разделы: контроль состояния подземных и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв и растений, шумового загрязнения в зоне возможного неблагоприятного влияния полигона; система управления технологическими процессами на полигоне, обеспечивающая предотвращение загрязнения подземных и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв, растений, шумового загрязнения выше допустимых пределов в случаях обнаружения загрязняющего влияния полигонов.

Пунктом 2.8 Инструкции предусмотрено, что промежуточная и окончательная изоляция уплотненного слоя ТБО осуществляется грунтом. При складировании ТБО на открытых, незаглубленных картах промежуточная изоляция в теплое время года осуществляется ежесуточно, в холодное время года - с интервалом не более трех суток. Слой промежуточной изоляции составляет 0,25 м, при уплотнении ТБО катками КМ-305-0,75 м. Разработка грунта и доставка его на рабочую карту производится скреперами.

Как следует из представленных в материалах дела Технического задания на проведения работ, Технического отчета по результатам их выполнения, вышеуказанные нормы, регулирующие особенности осуществления деятельности на полигонах твердых бытовых отходов административным ответчиком не были учтены, как и не был принят во внимание проект реконструкции полигона по захоронению твердых бытовых отходов в г. Красноярске. Сведения о получении относительно планируемых работ по бурению на территории полигона заключения о возможности осуществления такого рода работ, с целью установления объёма размещенных отходов, экспертной комиссии государственной экологической экспертизы либо иного компетентного органа, либо согласования с уполномоченным органом, с целью оценки безопасности планируемых к осуществлению работ (пункт 1.32 Инструкции) административным ответчиком в материалы дела также не представлены.

Следует также отметить, что избранный административным ответчиком для достижения цели проводимой проверки способ не обоснован как единственно возможный. Согласно заданию на проектирование реконструкции полигона по захоронению твердых бытовых отходов для г. Красноярска при его разработке были использованы материалы рабочего проекта «Полигон по обезвреживанию твердых бытовых отходов и мусороперегрузочной станции для левобережной части г. Красноярска», выполненный в 1982 году Марийским отделом института «Гипрокомунстрой» г. Йошкар-Ола, который прокурором для определения параметров полигона не запрашивался. Кроме того, проектом по реконструкции полигона, как правильно установили суды, не была определена возможность нарушения изоляционных слоев уплотненных слоев твердых бытовых отходов.

При таких данных выводы суды о незаконности действий, связанных с произведенным бурением скважин на рабочей поверхности полигона, с нарушением изоляционных слоев и отсутствии данных о планируемых мероприятиях для ликвидации скважин являются правильными.

Довод о допущенных процессуальных нарушениях, ввиду подведомственности заявленного требования арбитражному суду, на законность принятых судебных актов не влияет, поскольку на нарушение правил подсудности рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций заявитель не ссылался.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия полагает, что судами первой и апелляционной инстанций правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов установленным обстоятельствам дела соответствуют, не допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, оснований для отмены судебных актов в кассационном порядке в пределах доводов кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Железнодорожного районного суда г. Красноярска от 28 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 15 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи