Решение по делу № 8Г-17550/2024 [88-18609/2024] от 18.07.2024

                                                                                                         35RS0001-02-2023-004755-03

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 88-18609/2024

№ 2-5439/2023

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург		19 августа 2024 года
Судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего               Медведкиной В.А.,     судей                            Каревой Г.Г., Замарацкой Е.К.рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску первого заместителя прокурора города в защиту неопределенного круга лиц к муниципальному автономному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад № 93», мэрии города Череповца, муниципальному автономному учреждению «Центр комплексного обслуживания» о возложении обязанности по кассационной жалобе мэрия города Череповца на решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 23 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 2 апреля 2024 года.

Заслушав доклад судьи Медведкиной В.А., выслушав объяснения прокурора Бахтиной Н.И., возражавшей против удовлетворения жалобы, судебная коллегия

                                                 установила:

решением Череповецкого городского суда Вологодской области от 23 ноября 2023 года исковые требования первого заместителя прокурора города в защиту неопределенного круга лиц к МАДОУ «Детский сад №93», мэрии города Череповца, МАУ «Центр комплексного обслуживания» о возложении обязанности, удовлетворены. На МАДОУ «Детский сад №93» возложена обязанность в срок до 01.09.2025 устранить требования законодательства об антитеррористической защищенности в здании, расположенном по адресу: <адрес> а именно, установить систему <данные изъяты>; на мэрию города Череповца возложена обязанность в срок до 01.05.2025 обеспечить финансирование мероприятий по приобретению и установке системы <данные изъяты>, в МАДОУ «Детский сад № 93», расположенном по адресу: <адрес> на МАУ «Центр комплексного обслуживания» возложена обязанность организовать проведение работ по приобретению и установке в здании МАДОУ «Детский сад № 93», расположенном по адресу: <адрес> в срок до 01.09.2025 системы <данные изъяты>.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 2 апреля 2024 года, рассмотревшей дело по правилам суда первой инстанции, решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 23 ноября 2023 года отменено. По делу принято новое решение, которым исковые требования первого заместителя прокурора города Череповца в защиту неопределенного круга лиц к мэрии города Череповца, муниципальному автономному учреждению «Центр комплексного обслуживания» о возложении обязанности, удовлетворены. На мэрию города Череповца возложена обязанность в срок до 01.03.2025 обеспечить финансирование мероприятий по приобретению и установке системы <данные изъяты>, в муниципальном автономном дошкольном образовательном учреждении «Детский сад № 93», расположенном по адресу: <адрес>; на муниципальное автономное учреждение «Центр комплексного обслуживания» возложена обязанность организовать проведение работ по приобретению и установке в здании муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 93», расположенном по адресу: <адрес>, в срок до 01.05.2025 системы <данные изъяты>. В удовлетворении исковых требований к муниципальному автономному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад № 93, управлению образования мэрии города Череповца отказано.

В кассационной жалобе представитель мэрии города Череповца просит отменить судебные акты как принятые с нарушением норм материального и процессуального права.

Поскольку апелляционным определением Вологодского областного суда от 2 апреля 2024 года решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 23 ноября 2023 года отменено, в кассационном порядке проверке подлежит только апелляционное определение.

    Дело рассмотрено в соответствии с частью 5 статьи 3795 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствии не явившихся лиц, извещенных надлежащим образом о дне времени и месте судебного разбирательства.

    В соответствии с частью 1 статьи 3797 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

        Такие нарушения допущены судом при рассмотрении дела.

        Судом установлено, и следует из материалов дела, что МАДОУ «Детский сад № 93» является образовательной организацией и осуществляет, в том числе, образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми.

        04.02.2020, 21.05.2021, 15.10.2022, 10.02.2023, 27.09.2023 заведующая МАДОУ «Детский сад № 93.» обращалась ходатайствами к начальнику управления образования мэрии г. Череповца, директору МАУ «Центр комплексного обслуживания» по вопросу выделения средств и включения в программу по установке <данные изъяты> с целью безопасного пребывания детей в учреждении и антитеррористической защищенности, аварийного освещения на путях эвакуации.

        В настоящее время антитеррористические мероприятия по организации охраны объекта (территории) МАДОУ «Детский сад № 93» проведены не в полном объеме, а именно, отсутствует система <данные изъяты>.

        Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 №1006 утверждены Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий, далее – Требования).

        Указанные Требования с момента введения их в действие распространяются на объект образования - МАДОУ «Детский сад № 93».

        Согласно пункту 25 Требований в отношении объектов (территорий) тождественных рассматриваемому по категории опасности, дополнительно к иным мероприятиям, осуществляются мероприятия по оснащению объектов (территорий) системами <данные изъяты>, охранной сигнализации; оборудованию на 1-м этаже помещения для охраны с установкой в нем систем <данные изъяты>, охранной сигнализации и средств передачи тревожных сообщений в подразделения войск национальной гвардии Российской Федерации (подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации).

        Пунктом 32 Требований предусмотрено, что контроль за выполнением Требований осуществляется, в том числе, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в виде плановых и внеплановых проверок антитеррористической защищенности объектов (территорий) в целях: а) проверки выполнения на объектах (территориях) требований к их антитеррористической защищенности, а также разработанных в соответствии с ними организационно-распорядительных документов органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий); б) оценки эффективности использования систем обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) и реализации требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий); в) выработки и реализации мер по устранению выявленных в ходе проведения проверок антитеррористической защищенности объектов (территорий) недостатков.

        Таким образом, названными Требованиями прямо предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по контролю и принятию мер соответствия объектов учреждений дошкольного и среднего образования требованиям законодательства к их террористической защищенности.

        При этом в силу пункта 17 Требований антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных: на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории); на выявление нарушителей, установленных на объектах (территориях) пропускного и внутри объектового режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта; на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях).

        Из содержания приведенных норм права следует, что в образовательной организации, как на объекте с массовым пребыванием людей, должна быть обеспечена комплексная безопасность находящихся в ней обучающихся и работников.

        В силу пункта 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

        Согласно пункту 5 части 1 статьи 9 Закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

        В соответствии с пунктом «д» статьи 11 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 05.10.2009, одной из основных задач противодействия терроризму является обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест с массовым пребыванием людей.

        Пунктом 42 Концепции предусмотрено, что расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

        Из материалов дела следует, что в настоящее время антитеррористические мероприятия по организации охраны объекта (территории) МАДОУ «Детский сад № 93» проведены не в полном объеме. Согласно представленным документам, ориентировочная стоимость работ по разработке проектно – сметной документации по установке системы <данные изъяты> и стоимость выполнения работ по установке системы <данные изъяты> составляет в общей сумме 3150000 рублей.

        В результате невыполнения мероприятий антитеррористической защищенности МАДОУ «Детский сад № 93» создаются предпосылки к причинению вреда жизни и здоровью работников и учащихся, что свидетельствует о нарушении прав неопределенного круга лиц на безопасность, создает угрозу нарушения основных принципов противодействия терроризму.

        При таких обстоятельствах, исковые требования первого заместителя прокурора города Череповца в защиту неопределенного круга лиц по обеспечению финансирования мероприятий по приобретению и установке системы <данные изъяты> в МАДОУ «Детский сад № 93» признаны законными и обоснованными.

        Определяя надлежащих ответчиков по делу по обеспечению финансирования мероприятий антитеррористической защищенности, судебная коллегия исходила из следующего.

        Согласно Уставу МАДОУ «Детский сад № 93» (пункт 1.3), функции и полномочия учредителя Учреждения от имени муниципального образования «Город Череповец» в пределах своей компетенции осуществляет мэрия города, управление образования мэрии города (далее в том числа орган мэрии).

        В соответствии со статьей 38 Устава города Череповца, мэрия города является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом городского округа, наделенным в соответствии с настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления федеральными законами и законами Вологодской области.

        Мэрия города Череповца, в том числе составляет проект городского бюджета, а также отчет о его исполнении; обеспечивает исполнение городского бюджета; осуществляет полномочия собственника муниципального имущества городского округа в соответствии с порядком управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, утверждаемым городской Думой; осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений, а также финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями; участвует в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах городского округа (статья 40 Устава города Череповца).

        Город Череповец имеет собственный бюджет - городской бюджет. Порядок составления и рассмотрения проекта городского бюджета, утверждения и исполнения городского бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении городского бюджета определяется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и положением о бюджетном процессе в городе Череповце, утверждаемым городской Думой (статья 46 Устава города Череповца).

        Формирование доходов городского бюджета осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах (статья 47 Устава города Череповца).

        Формирование расходов городского бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами городского округа, устанавливаемыми и исполняемыми органами городского самоуправления города Череповца в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств городского округа осуществляется за счет средств городского бюджета в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 48 Устава города Череповца).

        Составление проекта городского бюджета осуществляет мэрия города. Порядок и сроки составления, рассмотрения проекта городского бюджета, а также перечень документов и материалов, обязательных для представления с проектом бюджета, определяется положением о бюджетном процессе в городе Череповце, утверждаемым городской Думой (статья 49 Устава города Череповца).

        Мэр города вносит проект городского бюджета на очередной финансовый год и плановый период на утверждение городской Думы. Проект городского бюджета, решение об утверждении городского бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения городского бюджета и численности муниципальных служащих органов городского самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических расходов на оплату их труда подлежат официальному опубликованию. Проект городского бюджета и годовой отчет о его исполнении выносятся на публичные слушания. Исполнение городского бюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 50 Устава города Череповца).

        Согласно информации, предоставленной мэрией г. Череповца по запросу суда апелляционной инстанции, МАДОУ «Детский сад № 93» наделен собственником имуществом на праве оперативного управления, однако не имеет полномочий по содержанию и техническому обслуживанию переданного ему имущества.

        Мэрией г. Череповца было создано МКУ «Центр комплексного обслуживания».

        Согласно пункту 2.3 Устава МКУ «Центр комплексного обслуживания», утвержденного постановлением мэрии города от 10.02.2021 № 444, его целью является, в том числе эффективное хозяйственное содержание и использование имущества, предназначенного для функционирования муниципальных образовательных учреждений.

        В соответствии с абзацем 5 пункта 2.4.1 Устава (с изменениями от 23.06.2021 № 2600), для достижения целей, указанных в пункте 2.3 настоящего устава, учреждение осуществляет выполнение отдельных функций по осуществлению закупок товаров, работ, услуг в качестве специализированной организации для муниципальных автономных образовательных организаций в соответствии с положениями о закупках заказчиками.

        Из пункта 2.5 Устава следует, что мэрия города формирует и утверждает муниципальное задание для Учреждения в соответствии с предусмотренной настоящим Уставом основной деятельностью. Учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания

        Пунктом 3.6 Устава предусмотрено, что источником финансовых ресурсов являются, в том числе субсидии из городского бюджета на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг; целевые субсидии из городского бюджета в случаях и в порядке, установленным муниципальными правовыми актами.

        В соответствии с распоряжением заместителя мэра города от 28.12.2023 № 918-р «Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления из городского бюджета субсидии на иные цели для проведения мероприятий по укреплению материально-технической базы образовательных учреждений муниципальному автономному учреждению «Центр комплексного обслуживания» на 2024 год» и Соглашением между мэрией города Череповца и МАУ «Центр комплексного обслуживания» от 29.01.2024 № 1 МАУ «Центр комплексного обслуживания» выделяются субсидии на выполнение мероприятий по обеспечению безопасности образовательных учреждений города, в том числе на установку систем <данные изъяты>.

        Оценив вышеуказанные обстоятельства, судебная коллегия пришла к выводу о том, что именно на МАУ «Центр комплексного обслуживания» возложены обязанности по содержанию, материально-техническому обеспечению, обеспечению безопасности зданий образовательных учреждений. Таким образом, обязанности по приобретению и установке в здании муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 93» должны быть возложены на МАУ «Центр комплексного обслуживания», основания для возложения данной обязанности на МАДОУ «Детский сад № 93» не имеется, так как он только должен был направить заявки на установку необходимого оборудования, что им было сделано, в связи с чем исковые требования к МАДОУ «Детский сад № 93» удовлетворению не подлежат.

        Принимая во внимание, что мэрия города формирует и утверждает муниципальное задание для МАУ «Центр комплексного обслуживания» и предоставляет субсидии из городского бюджета на финансовое обеспечение муниципального задания, соответственно мэрия г. Череповца является главным распорядителем бюджетных средств в отношении МАУ «Центр комплексного обслуживания». Учитывая, что в соответствии с Уставом города мэрия составляет проект городского бюджета и обеспечивает его исполнение, именно на мэрию города Череповца возложена обязанность обеспечить финансирование мероприятий по приобретению и установке системы <данные изъяты>, в МАДОУ «Детский сад № 93».

        В связи с созданием МАУ «Центр комплексного обслуживания» главным распорядителем денежных средств в отношении которого является мэрия г. Череповца, Управление образовании мэрии г. Череповца перестало быть главным распорядителем денежных средств, направляемых на материально-техническое содержание зданий образовательных учреждений, оснований для возложения обязанностей обеспечить финансирование мероприятий по приобретению и установке системы <данные изъяты> на Управление образовании мэрии г. Череповца суд не нашел.

        Доводы мэрии г. Череповца о том, что суд, возлагая обязанность по выделению финансирования, ограничивает права главного распорядителя средств местного бюджета на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, подлежат отклонению.

        С учетом необходимости проведения всех административных процедур, выполнения работ, судебная коллегия нашла возможным установить срок исполнения решения до 01.03.2025 для ответчика – мэрии города Череповца, до 01.05.2025 – для ответчика МАУ «Центр комплексного обслуживания».

        Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу о наличии оснований для отмены апелляционного определения.

В соответствии с частью 1 статьи 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как разъяснено в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

В части 3 статьи 131 ГПК РФ закреплено, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

В соответствии с частью 4 статьи 198 ГПК РФ в мотивировочной части решения суда должны быть указаны: 1) фактические и иные обстоятельства дела, установленные судом; 2) выводы суда, вытекающие из установленных им обстоятельств дела, доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле; 3) законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

          Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) понимается, в частности, орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным Кодексом (абзац тридцать шестой статьи 6).

          Получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является в том числе находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено этим кодексом (абзац тридцать восьмой статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

          Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся (статья 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

           В законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

          Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом.

          До утверждения указанного в абзаце первом пункта 1 статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается (абзац третий пункта 1).

           Органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные данным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами (пункт 4 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

            Обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, осуществление планирования расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований, распределение этих денежных средств, их лимитов по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, а также определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, отнесены к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств (статья 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

           Таким образом, только главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

           В сфере деятельности, являющейся предметом рассмотрения по настоящему делу, именно мэрия города Череповца, осуществляющая полномочия собственника муниципального имущества, как главный распорядитель средств муниципального бюджета производит материально-техническое обеспечение деятельности муниципальных учреждений.

           При этом понуждение мэрии к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание территориального органа и подчиненных ему органов и организаций, а также имущества, закрепленного за территориальным органом на праве оперативного управления, на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, в том числе вопроса какими силами и за счет каких средств обеспечить деятельность подведомственных ему учреждений, и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2023 N 18-КГ23-195-К4).

           При изложенных обстоятельствах апелляционное определение подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в Вологодский областной суд. При этом суду надлежит определить характер возникшего спора, установить закон, подлежащий применению и правильно определить вид судопроизводства

Руководствуясь статьями 3797, 390, 3901 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 2 апреля 2024 года отменить, направить дело в Вологодский областной суд на новое апелляционное рассмотрение.

Председательствующийсудьи