Решение по делу № 33а-2269/2020 от 22.07.2020

Судья Тарабрина Н.Н. № 33а-2269/2020 10RS0011-01-2020-002161-25 2а-2352/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

20 августа 2020 г. г. Петрозаводск

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И.,

судей Соляникова Р.В., Кудряшовой Е.П.

при секретаре Сафоновой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 08 июня 2020 г. по административному исковому заявлению Басманова Юрия Борисовича к администрации Петрозаводского городского округа об оспаривании нормативно-правового акта.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 09 января 2014 г. № 01 «О закреплении муниципальных образовательных организаций Петрозаводского городского округа за территорией Петрозаводского городского округа» (далее – Постановление) муниципальные образовательные организации Петрозаводского городского округа закреплены за территорией Петрозаводского городского округа (п. 1).

Руководителям муниципальных образовательных организаций Петрозаводского городского округа предписано обеспечить прием граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплены соответствующие образовательные организации (п. 2 Постановления).

На информационно-аналитическое управление аппарата администрации Петрозаводского городского округа возложена обязанность опубликовать настоящее Постановление в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов (п.4 Постановления).

Признаны утратившими силу пп. 1.4, 1.5, 1.6 п. 1 постановления администрации Петрозаводского городского округа от 08 февраля 2012 г. № 556 «О внесении изменений в постановление Администрации Петрозаводского городского округа от 11 ноября 2010 г. № 3724» (п. 4 Постановления).

Названный нормативный правовой акт опубликован в установленном законом порядке в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления г. Петрозаводска – газете «Петрозаводские городские страницы» от 17 января 2014 г. № 1 и размещен на сайте администрации Петрозаводского городского округа.

Административный истец просил признать данное постановление не действующим по мотивам его несоответствия положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, поскольку в результате отсутствия закрепления муниципальных образовательных учреждений за конкретными районами г. Петрозаводска его дети не были зачислены в первый класс такого учреждения в районе их проживания.

Решением суда административный иск оставлен без удовлетворения.

С указанным решением не согласен административный истец, в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

В судебном заседании административный истец поддержал доводы жалобы.

Представитель административного ответчика Ишанина В.В. полагала решение суда первой инстанции законным.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Предметом регулирования оспариваемого нормативно-правового акта является закрепление муниципальных образовательных организаций г. Петрозаводска за территорией Петрозаводского городского округа.

Согласно ст.ст. 72 и 76 Конституции Российской Федерации, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 ст. 5 Закона Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования.

Федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права каждого человека на образование путем создания соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни (п. 4 ст. 5 Закона об образовании) в соответствии с разграничением полномочий указанных органов в сфере образования.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (ст. 9 Закона об образовании, п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, вывод суда о том, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий администрации Петрозаводского городского округа, является правильным.

Однако суд пришел к ошибочному выводу о том, что введенное административным ответчиком правовое регулирование не противоречит положениям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Вопрос общедоступности образования неоднократно являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

В частности, в постановлении от 05 июля 2017 г. № 18-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционные гарантии общедоступности и бесплатности образования призваны обеспечить равенство прав граждан в этой сфере независимо от социально-экономических и иных различий между ними. Гарантии доступности права каждого на образование, признаваемого международным сообществом в качестве одного из основных и неотъемлемых прав человека (ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 28 Конвенции о правах ребенка), закреплены также в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 г.) и ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, понимающих под доступностью образования равные для всех права и возможности его получения, что предполагает доступность не только экономическую (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую, под которой понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

Существенным элементом создания социально-экономических условий для получения образования является обеспечение территориальной доступности образовательных организаций, предоставляющих общее (начальное, основное, среднее) образование, тем более что использование при его получении дистанционных образовательных технологий с применением информационно-телекоммуникационных сетей (ст. 16 Закона об образовании) не носит массового характера и, по крайней мере в настоящее время, не может заменить обычный учебный процесс, предполагающий непосредственное взаимодействие обучающихся и педагогических работников.

В соответствии со ст. 67 Закона об образовании правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом (ч. 2); правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация (ч. 3). Во исполнение этих предписаний органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов при осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения в сфере образования ведут, как следует из названного Федерального закона, учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, а также закрепляют муниципальные образовательные организации за конкретными территориями муниципального района, городского округа, в том числе в целях обеспечения доступности таких образовательных организаций для детей, проживающих на этих территориях (п. 6 ч. 1 ст. 9 и ч. 5 ст. 63).

Территориальная доступность муниципальных образовательных организаций, создаваемых органами местного самоуправления муниципального района или городского округа в рамках исполнения возложенных на них полномочий по организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, обеспечивается их созданием в достаточном количестве и расположением в пешеходной доступности для обучающихся, проживающих на соответствующих частях территории муниципального образования.

Критерии территориальной доступности общеобразовательных организаций конкретизированы в СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных организациях», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. № 189.

По мнению судебной коллегии, несмотря на то, что п. 2.4 названных СанПиН в отношении доступности городских образовательных учреждений содержит нормы рекомендательного характера, системный анализ приведенных выше положений и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, а также постановления данного суда от 23 июля 2020 г. № 39-П (п. 4), позволяет прийти к выводу о том, что правовым средством, обеспечивающим такую доступность в городских округах, является принятие органом местного самоуправления решения о закреплении образовательной организации за конкретной территорией муниципального района.

При этом, исходя из п. 7 Порядка приема граждан на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 22 января 2014 г. № 32, приятие такого распорядительного акта является обязанностью, а не правом органа местного самоуправления.

Поскольку целью рассматриваемого правового регулирования является обеспечение возможности детям посещать образовательные учреждения, расположенные прежде всего в пределах территориальной доступности, а г. Петрозаводск представляет собой крупный населенный пункт, в состав которого входят и удаленные микрорайоны, обозначенный распорядительный акт должен создавать соответствующие правовые последствия, в частности, условия для зачисления детей, проживающих в районе месторасположения образовательной организации.

Однако избранный административным ответчиком способ правового регулирования – закрепление всех образовательных организаций Петрозаводского городского округа за всей территорией Петрозаводского городского округа, на возникновение таких правовых последствий не направлен.

Напротив, он создает условия, при которых граждане при зачислении в образовательные организации детей в период с 01 февраля по 30 июня текущего года, рассчитанный на обучающихся, проживающих на закрепленной территории (п. 14 Порядка приема граждан на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования), вынуждены одновременно подавать документы на зачисление детей в несколько образовательных учреждений, в том числе и по экстерриториальному принципу, что приводит к искусственному увеличению спроса на конкретные учреждения, снижает возможность посещения детьми таких учреждений в районах их проживания, и с очевидностью не соотносится с принципом общедоступности образования.

По факту выявленных нарушений 14 марта 2017 г. в адрес администрации Петрозаводского городского округа Петрозаводским городским судом Республики Карелия было направлено частное определение, в котором обращено внимание главы администрации Петрозаводского городского округа на необходимость принятия мер по своевременному учету детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, а также закреплению образовательных организаций за конкретными территориями городского округа.

Согласно ответу администрации Петрозаводского городского округа от 14 апреля 2017 г., администрация считает целесообразным организовать постепенный переход к закреплению муниципальных общеобразовательных организаций за конкретными территориями Петрозаводского городского округа, сохранив при приеме на 2017/2018 учебный год существующий порядок закрепления. На основании поручения Главы Республики Карелия администрацией совместно с Министерством образования Республики Карелия согласован план действий по поэтапному переходу к закреплению муниципальных общеобразовательных организаций за конкретными территориями, утвержден состав рабочей группы, на заседании которой рассматривались вопросы по разработке картографических схем территориального закрепления по улицам и номерам домов, распложенных вблизи конкретных образовательных организаций и закрепления муниципальных общеобразовательных организаций повышенного спроса. В 2018 г. прием детей в первые классы Петрозаводского городского округа будет осуществляться в соответствии с новым порядком закрепления.

Таким образом, административным ответчиком проведена необходимая работа в данном направлении, однако распорядительного акта о закреплении не принято до настоящего времени.

При таких обстоятельствах оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует приведенным выше требованиям закона и нарушает как субъективные права административного истца, так и права неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия полагает несостоятельной ссылку суда первой инстанции на положения Закона Республики Карелия от 01 ноября 2004 г. № 813-ЗРК «О городских, сельских поселениях в Республике Карелия» и Закона Республики Карелия от 01 декабря 2004 г. № 824-ЗРК «О наделении городских поселений статусом городского округа», согласно которым Петрозаводский городской округ в пределах муниципального образования не имеет внутреннего территориального деления, поскольку под конкретными территориями, за которыми подлежат закреплению образовательные организации, понимается не территория всего муниципального образования, а элементы планировочной структуры населенного пункта, определенные приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 г. № 738/пр «Об утверждении видов элементов планировочной структуры».

Не имеющим отношения к делу судебная коллегия находит и суждение о том, что причиной незачисления детей административного истца в испрашиваемое им образовательное учреждение явилось не отсутствие закрепления этого учреждения за конкретным районом, а недостаточность в этом учреждении мест.

Спор о зачислении детей Басманова Ю.Б. в образовательное учреждение, рассмотренный Петрозаводским городским судом Республики Карелия, является прямым следствием отсутствия в Петрозаводском городском округе надлежащего правового регулирования вопроса закрепления образовательных организаций за конкретными территориями.

Тот факт, что в настоящее время дети административного истца зачислены в образовательное учреждение по месту их жительства, не относится к числу обстоятельств, влекущих отказ в иске или прекращение производства по делу в порядке абстрактного нормоконтроля.

По изложенным мотивам обжалуемое решение суда подлежит отмене по основаниям, предусмотренным п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ – в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Административный иск следует удовлетворить в части признания не действующим п. 1 оспариваемого Постановления, поскольку остальные положения Постановления носят производный от п. 1 характер и сами по себе не входят в противоречие с нормативными актами, имеющими большую юридическую силу.

Как разъяснено в п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся, его следует признать не действующим со дня вынесения настоящего апелляционного определения.

Принимая во внимание, что признание оспариваемого акта не действующим влечет недостаточную правовую урегулированность спорных правоотношений, в порядке п. 37 упомянутого постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации на администрацию Петрозаводского городского округа следует возложить обязанность в течение двух месяцев со дня получения настоящего апелляционного определения принять новый нормативный правовой акт о закреплении муниципальных образовательных организаций Петрозаводского городского округа за конкретными территориями Петрозаводского городского округа.

Руководствуясь ст.ст. 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 08 июня
2020 г. по настоящему делу отменить, принять по делу новое решение о частичном удовлетворении административного иска.

Признать не действующим со дня вступления в законную силу настоящего апелляционного определения пункт 1 постановления администрации Петрозаводского городского округа от 09 января 2014 г. № 01 «О закреплении муниципальных образовательных организаций Петрозаводского городского округа за территорией Петрозаводского городского округа».

Возложить на администрацию Петрозаводского городского округа обязанность в течение двух месяцев со дня получения настоящего апелляционного определения принять новый нормативный правовой акт о закреплении муниципальных образовательных организаций Петрозаводского городского округа за конкретными территориями Петрозаводского городского округа.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Петрозаводского городского округа.

Взыскать с администрации Петрозаводского городского округа в пользу Басманова Юрия Борисовича судебные расходы в сумме 450 руб.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Судьи