Решение по делу № 8а-7564/2021 [88а-8665/2021] от 09.04.2021

Дело № 88а- 8665/2021

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

К А С С А Ц И О Н Н О Е    О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

02 июня 2021 года                                                                  г. Санкт-Петербург

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего:           Городкова А.В.,

судей:                                    Зеленского А.М., Терентьевой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета депутатов муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 18 августа 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года по административному делу № 3а-152/2020 по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим в части решения Совета депутатов муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области от 25 ноября 2009 года № 17 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области».

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М., объяснения представителя Совета депутатов муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области – Васильевой О.А., поддержавшей доводы, изложенные в кассационной жалобе, заключение прокурора Капсамун И.С. об оставлении без изменения состоявшихся по делу судебных актов, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

    25 ноября 2009 года Советом депутатов муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области принято вышеназванное решение № 17, которым утвержден генеральный план муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области согласно приложению к данному постановлению (далее соответственно - решение                  № 17 от 25 ноября 2009 года; Генеральный план), состоящий из Положения о территориальном планировании и картографических материалов.

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу решения № 17 от 25 ноября 2009 года в части включения в границы населенного пункта принадлежащих Российской Федерации лесных участков в кварталах 10, 75 Цвелодубовского участкового лесничества, 24 Советского участкового лесничества, 1,2, 3, 14, 15, 16, 17, 21 Черкасовского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что перевод спорных участков из земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, в земли населенного пункта путем утверждения Генерального плана осуществлен без согласования с уполномоченным органом - Рослесхозом, что противоречит положениям статей 8, 83, 84 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 8, 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», пунктов 5-16 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года № 178, Положению о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года № 283.

Решением Ленинградского областного суда от 18 августа 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года, административный иск удовлетворен.

    На вступившие в законную силу судебные постановления                       административный ответчик подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

    Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением порядка опубликования нормативного правового акта, основаны на правильном применении норм материального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами и не оспариваются участниками дела.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что при подготовке проекта Генерального плана было допущено нарушение процедуры его согласования, при этом в результате утверждения Генерального плана произошло наложение границ населенного пункта на участки лесного фонда Российской Федерации, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, и является основанием для признания решения № 17 от 25 ноября 2009 года не действующим в оспариваемой части.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции согласилась с этими выводами суда первой инстанции с учетом следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Как следует из свидетельства о государственной регистрации права от 16 июня 2011 года, в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 18 февраля 2005 года внесена запись о праве собственности Российской Федерации на лесной участок Рощинского лесничества, кадастровый №, общей площадью 2593360000 кв.м, категория земель лесного фонда, включающий в том числе лесные участки в кварталах 10, 75 Цвелодубовского участкового лесничества, 24 Советского участкового лесничества, 1, 2, 3, 14, 15, 16, 17, 21 Черкасовского участкового лесничества Рощинского лесничества Выборгского района Ленинградской области.

Сведения о том, что Российская Федерация является правообладателем лесных участков в указанных кварталах, и таксационное описание лесных участков включены в государственный лесной реестр, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

При этом из положений части 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 года                № 221-Ф3 «О кадастровой деятельности» следует, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», признаются ранее учтенными объектами недвижимости, их местоположение, границы и площадь определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площадям; план участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учёт участков лесного фонда, признаётся юридически действительным; лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Как установлено судом и подтверждено материалами дела, в частности, заключением ФГБУ «Рослесинфорг», подготовленным на основе материалов лесоустройства, и выписками из государственного лесного реестра, спорные участки согласно оспариваемому Генеральному плану муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области вошли в границы населенного пункта город Выборг.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период подготовки оспариваемого Генерального плана) проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года №178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения (здесь и далее в редакции, действовавшей в период подготовки оспариваемого Генерального плана) организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (орган местного самоуправления), являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования. Заказчик в силу подпункта «а» пункта 5 Положения и норм части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен направить проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства (далее - уполномоченный орган в сфере градостроительства) в случае, если проект предполагает изменение границ земель лесного фонда Российской Федерации.

Из пунктов 4, 6-10 Положения следует, что уполномоченный орган в сфере градостроительства осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений, полученных от федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (далее - уполномоченные отраслевые органы).

Без проведения соответствующих согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться (абзац 3 пункта 4 Положения).

Уполномоченным органом в сфере градостроительства на момент принятия оспариваемого Генерального плана являлось Министерство регионального развития Российской Федерации согласно Положению об этом министерстве, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года № 40.

В соответствии с пунктами 1 и 2 действовавшего в тот же период Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года № 283, Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, находилось на тот момент в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России).

Пунктом 5.2.7 названного Положения было предусмотрено, что Рослесхоз в установленной сфере деятельности осуществляет полномочия по рассмотрению в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий.

Из пунктов 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736, также следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделенный соответствующими полномочиями до настоящего времени.

Таким образом, оспариваемый Генеральный план подлежал согласованию в Министерстве регионального развития Российской Федерации (далее Минрегион России), которое должно было подготовить сводное заключение на основании заключений, полученных от уполномоченных отраслевых органов, в том числе от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в ведении которого находился Рослесхоз, являвшийся уполномоченным органом в области лесных отношений. Следовательно, только в случае прохождения процедуры согласования с данным органом спорные лесные участки могли быть включены в границы города Выборга.

Как следует из материалов дела, письмом № 33496-СЮ/02 от 23 сентября 2010 года Минрегион России направил в администрацию муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области сводное заключение о согласовании проекта генерального плана названного поселения (т.1 л.д.32-36).

Из пункта 4 перечня заключений уполномоченных отраслевых органов, приложенного к сводному заключению, следует, что проект генерального плана считается согласованным с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, не представившим в установленный срок заключения на данный проект.

Вместе с тем, в материалах дела имеется письмо Рослесхоза в Минсельхоз России и Департамент земельной политики, имущественных отношений и госсобственности от 24 сентября 2009 года ЖМГ-06-33/5920, согласно которому Рослесхоз по результатам рассмотрения проекта Генерального плана сообщил о необходимости доработки представленного проекта в связи с разночтениями в площади земель лесного фонда, включаемых в границы МО «Выборгское городское поселение», неполного указания кварталов лесничеств и сведений о целевом назначении лесов и их категории, а также ввиду того, что проект предусматривает включение в границы МО «Выборгское городское поселение» земель лесного фонда, отнесенных к защитным лесам (лесопарковая зона, зеленая зона), уменьшение площади которых не допускалось в силу действовавшего на тот момент пункта 6 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации.

Данное письмо правомерно расценено судом, как отказ Рослесхоза в согласовании проекта Генерального плана.

При этом каких-либо иных доказательств получения положительного заключения Рослесхоза и Минсельхоза России по проекту Генерального плана административный ответчик, на котором в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежало бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представил.

С учетом изложенных обстоятельств суд пришел к обоснованному выводу о том, что проект Генерального плана, предусматривающий включение в границы населенного пункта МО «Выборгское городское поселение» (город Выборг) спорных лесных участков земель лесного фонда Российской Федерации, в нарушение положений части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации не был согласован в установленном порядке с уполномоченным органом, что влечет признание решения № 17 от 25 ноября 2009 года в оспариваемой части не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Ссылка административного ответчика на письмо Ленинградского областного государственного учреждения «Управление лесами Ленинградской области» (ЛОГУ «Ленобллес») № 386 от 14 апреля 2008 года о согласовании проектных границ города Выборга, включающих территории Северо-Западного и Рощинского лесничеств и Выборгского лесхоза, не может быть принята во внимание, так как это обстоятельство не опровергает вывод суда о несоблюдении процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным отраслевым органом в области лесных отношений.

Доводы административного ответчика о соблюдении процедуры согласования Генерального плана, обоснованные ссылками на исполнение обязанности по направлению проекта Генерального плана в Минрегион России, которое с нарушением установленного на тот момент частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации трехмесячного срока представило положительное сводное заключение, и на положения части 8 этой же статьи, в силу которых в случае непоступления в установленный срок заключений на данный проект он считается согласованным с уполномоченными органами, не могут быть приняты во внимание, поскольку при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана городского поселения порядок принятия Генерального плана не может считаться соблюденным.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.

    Ссылки на нарушение обжалуемым решением суда прав собственников и арендаторов земельных участков, включённых генеральным планом в границы населённых пунктов, подлежащих привлечению к участию в деле, не основаны на положениях частей 5, 6, 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РоссийскойФедерации, из которых следует, что административные дела об оспариваниинормативного правового акта рассматриваются с участием органа, организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

    Специфика рассмотрения административных дел об оспариваниинормативных правовых актов обусловлена тем, что одним из признаковнормативного правового акта является распространение его действия нанеопределённый круг лиц, в связи с чем, круг лиц, права которых могут бытьзатронуты при разрешении соответствующего спора, неограничен. В тожевремя лицо, полагающее, что оно является субъектом регулируемыхнормативным правовым актом правоотношений, а также то, что таким актомнарушены его права, вправе самостоятельно обратиться в суд с требованием о признании нормативного правового акта недействующим.

    При таких обстоятельствах оснований для привлечения к участию в деле физических и юридических лиц в отсутствие ихволеизъявления, с учётом того, что круг лиц, права которых могут бытьзатронуты при разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта неограничен, у суда первой инстанции не имелось.

Приведенные в кассационной жалобе доводы получили оценку в постановлениях судов первой и апелляционной инстанций. Предусмотренных законом оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

    Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

    Решение Ленинградского областного суда от 18 августа 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим в части решения Совета депутатов муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области от 25 ноября 2009 года № 17 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области», оставить без изменения, кассационную жалобу Совета депутатов муниципального образования «Выборгское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Ленинградского областного суда от 18 августа 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

    Мотивированное определение изготовлено 15 июня 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: