Решение по делу № 2-16/2015 (2-688/2014;) от 12.12.2014

Дело № 2-16/2015

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

18 февраля 2015 года с. Ольховка

Ольховский районный суд Волгоградской области в составе

председательствующего судьи Клименко С.В.,

при секретаре Саловой В.Г.,

с участием пом. прокурора Ольховского района Новомлиновой Ю.С.,

представителя ответчика - администрации Ольховского муниципального района Сафронова А.В.,

представителя третьего лица – Отдела по образованию администрации Ольховского муниципального района Бассанской Н.В., МДОУ «Зензеватский детский сад» Андреевой Н.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску прокурора Ольховского района Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области с привлечением третьих лиц: Муниципального дошкольного образовательного учреждения «Зензеватский детский сад», Отдела по образованию администрации Ольховского муниципального района, Министерства строительства Волгоградской области, Министерства образования и науки Волгоградской области,

о признании незаконным бездействия администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области и понуждении администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области обеспечить предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования детям, проживающим на территории Зензеватского сельского поселения Ольховского района Волгоградской области,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор обратился в суд по следующим основаниям: прокуратурой Ольховского района проведена проверка исполнения администрацией Ольховского муниципального района действующего законодательства при предоставлении несовершеннолетним жителям на территории Зензеватского сельского поселения услуг дошкольного образования.

В ходе проверки установлено, что на территории Зензеватского сельского поселения Ольховского муниципального района осуществляет образовательную деятельность муниципальное дошкольное образовательное учреждение «Зензеватский детский сад» Ольховского муниципального района Волгоградской области (далее – МДОУ «Зензеватский детский сад»).

Согласно п. п. 1.1, 1.7 Устава МДОУ «Зензеватский детский сад» (далее – Устав) учреждение создано для оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий в сфере образования, учредителем является отдел по образованию администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области (далее – Учредитель).

Решением Ольховской районной Думы от ДД.ММ.ГГГГ № утверждено Положение отдела по образованию администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области (далее – Положение).

Пунктом 1.12 Положения установлено, что отдел по образованию является структурным подразделением администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области.

В силу п. 6.5 Положения финансирование деятельности районной системы образования производится за счет средств областного и местного бюджетов в пределах утвержденных ассигнований на текущий год, обеспечивающих покрытие расходов, связанных с процессом обеспечения и воспитания учащихся, функционирования и развития системы образования района, содержания отдела по образованию (согласно установленной численности и ФЗП).

Прокуратурой района ДД.ММ.ГГГГ было предъявлено исковое заявление к МДОУ «Зензеватский детский сад» об обязании получить лицензию на осуществление образовательной деятельности. Решением Ольховского районного суда от ДД.ММ.ГГГГ требования прокурора удовлетворены в полном объеме, МДОУ «Зензеватский детский сад» в течение 6 месяцев необходимо было получить лицензию на осуществление образовательной деятельности.

МДОУ «Зензеватский детский сад» с ДД.ММ.ГГГГ до ДД.ММ.ГГГГ осуществлял образовательную деятельность при отсутствии лицензии на данный вид деятельности.

Приказом от ДД.ММ.ГГГГ № начальника отдела по образованию администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области Бассанской Н.В. в целях недопущения нарушения законодательства о лицензировании образовательной деятельности в МДОУ «Зензеватский детский сад» организовано осуществление присмотра и ухода до получения лицензии на реализацию образовательной программы дошкольного образования.

В МДОУ «Зензеватский детский сад» отсутствует музыкальный и спортивный залы, медицинский и пищевой блоки не соответствуют требованиям СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», утв. постановлением главного государственного санитарного врача РФ от ДД.ММ.ГГГГ № 26.

До настоящего времени указанная лицензия не получена образовательным учреждением в виду отсутствия положительного санитарно-эпидемиологического заключения ТУ Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области в г. Фролово, Фроловском, Иловлинском, Ольховском районах, одной из причин невозможности исполнить решение Ольховского районного суда от ДД.ММ.ГГГГ года, получить положительное санитарно-эпидемиологического заключение и пройти лицензирование, является недолжное и неполное финансирование ответчиком МДОУ «Зензеватский детский сад».

Согласно приказа министерства образования и науки Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ № 470-у «О запрете приема в муниципальное дошкольное образовательное учреждение «Зензеватский детский сад» Ольховского муниципального района» прием в детский сад не осуществляется, что приводит к нарушению прав неопределенного круга несовершеннолетних лиц, проживающих на территории сельского поселения.

Согласно списку очередников на предоставление места в дошкольном образовательном учреждении МДОУ «Зензеватский детский сад» по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ состоит 23 человека: <данные изъяты>

В отсутствие лицензии на образовательную деятельность в МДОУ «Зензеватский детский сад» осуществляется присмотр и уход за воспитанниками детского сада, а при наличии очереди в детский сад прием воспитанников прекращен, чем нарушено ответчиком гарантированное государством получение дошкольного образования в МДОУ «Зензеватский детский сад».

Орган местного самоуправления - администрация Ольховского муниципального района - обязан обеспечить доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана родителями ребенка, то есть в форме посещения им муниципального дошкольного учреждения. Указанная обязанность не исполнена. Следовательно, имеет место бездействие администрации в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ в отношении выполнения ею указанной обязанности.

Администрация района должна была предвидеть соответствующую потребность в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к доступности дошкольного образования на территории Зензеватского сельского поселения.

Прокурор просит суд признать незаконным бездействие администрации Ольховского муниципального района в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ при исполнении полномочий по решению вопросов местного значения в сфере дошкольного образования, выразившемся в непринятии мер по обеспечению доступности получения дошкольного образования детьми, проживающими на территории Зензеватского сельского поселения.

А также возложить на администрацию Ольховского муниципального района обязанность по организации предоставления бесплатного дошкольного образования детям, проживающим на территории Зензеватского сельского поселения, в течение 1 месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании представитель прокурора поддержала заявленные требования.

Представитель ответчика и представители третьих лиц: отдела по образованию администрации Ольховского района и МДОУ «Зензеватский детский сад» в судебном заседании исковые требования не признали и пояснили, что срок лицензии МДОУ «Зензеватский детский сад» истек ДД.ММ.ГГГГ года. В период до ДД.ММ.ГГГГ МДОУ «Зензеватский детский сад» пытался пройти процедуру лицензирования, однако по результатам обследования детского сада было выдано санитарно-эпидемиологическое заключение от ДД.ММ.ГГГГ о несоответствии детского сада государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам. И эти несоответствия заключались в отсутствии в здании детского сада достаточных площадей и помещений для выполнения СанПиН. В частности, нарушения заключались в отсутствии в детском саду музыкального и спортивного зала, состав и площади всех групповых помещений не соответствуют СанПиН, не соблюдается принцип групповой изоляции, отсутствует медицинский кабинет, пищеблок состоит из одного помещения. Тогда как все остальные нарушения СанПиН, не связанные с количеством и площадью помещений, были устранены. Для устранения нарушений и получения лицензии нужно строить новый детский сад, на что у администрации нет денег. Ранее Зензеватский детский сад находился в областной программе по развитию детских дошкольных учреждений, была оформлена земля для строительства нового здания. Но потом их из программы исключили, так как необходимо было предоставить проектно-сметную документацию, а на неё не было денег. Все это время администрация района не бездействовала. Они пытались войти в областную программу по строительству на территории области 22 модульных детских садов, и у них было преимущества: наличие земельного участка для строительства, который они оформили для этих целей. Однако впоследствии эту программу свернули и Зензеватский детский сад включили в государственную программу Волгоградской области «Развитие образования» на 2014-2020 годы от ДД.ММ.ГГГГ года. Согласно данной программы было предусмотрено строительство в с. Зензеватка нового здания детского сада на 140 мест. За счет совместных средств администрации Ольховского района и Министерства строительства Волгоградской области была заказана и изготовлена проектно-сметная документация здания нового детского сада. Стоимость изготовления проектно-сметной документации составила 1395336 рублей, которые были оплачены частично из бюджета района и частично из бюджета области. А стоимость строительства нового здания составляет 99345000 рублей, продолжительность строительства – 19 месяцев. Ответственным исполнителем в программе указано Министерство образования и молодежной политики Волгоградской области, соисполнителем – Министерство строительства Волгоградской области. Согласно приложению № к государственной программе предусматривался объем финансирования строительства детского сада в с. Зензеватка из расчета 10 % за счет средств бюджета Ольховского района и 90 % за счет бюджета Волгоградской области, с разбивкой по годам (на 2014 и 2015 годы). Ольховский район заложил предусмотренные на 2014 год деньги в размере 5 млн. рублей в бюджет и эти деньги имелись у района. Однако областной бюджет свои, предусмотренные программой, 45 млн. рублей на 2014 год не предоставил, мотивируя отсутствием денег в бюджете. Поэтому строительство и не начиналось. На 2015 год район также включил в свой бюджет предусмотренные программой суммы.

Поэтому они не признают исковые требования о незаконном бездействии администрации.

В марте 2014 года приказом Министерства образования Волгоградской области Зензеватскому детскому саду было запрещено принимать детей в детский сад в связи с отсутствием лицензии на занятие образовательной деятельности. В связи с этим отделом по образованию администрации Ольховского района в МДОУ «Зензеватский детский сад» был изменен режим работы и с того времени детский сад осуществляет присмотр и уход за детьми, но не осуществляет реализацию образовательной программы дошкольного образования. Детский сад работает, дети его посещают, но лицензию для осуществления образовательной деятельности они не могут получить. Детский сад регулярно проверяет Роспотребнадзор, все указанные в актах проверки нарушения СанПин, не имеющие отношения к увеличению площадей детского сада, устранены. Остались только те, которые невозможно устранить без расширения площади здания, а для этого необходимо строительство нового здания. Цена этого вопроса почти 100 млн. рублей. Однако областной бюджет денег не дает, своих средств у них нет. Они пытались найти другое здание для детского сада, однако в с. Зензеватка такого здания нет.

Привлеченные судом в качестве третьих лиц Комитет по образованию и науки Волгоградской области (ранее Министерство строительства Волгоградской области) и Комитет по строительству Волгоградской области (ранее Министерство строительства Волгоградской области) представили в суд отзыв по иску, из которого следует, что они являются исполнителем и соисполнителем государственной программы Волгоградской области «Развитие образование на 2014-2020 годы», которой предусмотрено строительство в с. Зензеватка детского сада на 140 мест. В настоящее время финансирование данной программы не осуществляется, бюджетных ассигнований в 2014 и 2015 году не предусмотрено, в условиях дефицита бюджета финансирование данной программы нецелесообразно. Комитетом по образованию направлено предложение в Комитет финансов о необходимости предусмотреть в областном бюджете на 2016 год средства для обеспечения финансирования вышеуказанной программы.

Выслушав стороны, изучив материалы дела, суд пришел к следующему.

Исковое заявление подано в защиту интересов неопределелнного круга лиц.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Категория лиц, чьи интересы затрагивает настоящее исковое заявление, непостоянна и персонально изменчива, поэтому настоящее исковое заявление направлено в интересах неопределенного круга лиц.

Прокурором заявлены два требования:

1) признать незаконным бездействие администрации Ольховского муниципального района в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ при исполнении полномочий по решению вопросов местного значения в сфере дошкольного образования, выразившемся в непринятии мер по обеспечению доступности получения дошкольного образования детьми, проживающими на территории Зензеватского сельского поселения.

2) возложить на администрацию Ольховского муниципального района обязанность по организации предоставления бесплатного дошкольного образования детям, проживающим на территории Зензеватского сельского поселения, в течение 1 месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

По поводу первого требования доводы прокурора носят общий характер и сформулированы в виде отсутствия конечного результата в виде исполнения полномочий. При этом представителем прокурора ни в исковом заявлении, ни в судебном заседании не конкретизированы действия администрации, которые она должна была или могла бы осуществить для выполнения указанных в иске полномочий.

Суд считает, что для удовлетворения заявления в этой части необходимыми условиями являются несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и свобод заявителя.

Как разъяснено в п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", при рассмотрении дел данной категории юридическое значение имеют факты: наличия у соответствующего органа полномочий на принятие решения или совершение действия; соблюдения порядка принятия решений, совершения действий; соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

При этом в данном пункте указано, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка принятия решений, совершения действий органом или лицом.

В судебном заседании установлено, что поводом для обращения в суд послужило отсутствие лицензии МДОУ «Зензеватский детский сад» на осуществление образовательной деятельности. А лицензию учреждение не может получить в виду отсутствия положительного экспертного заключения о соответствии детского сада СанПин. Основанием такого заключения послужит акт обследования МДОУ «Зензеватский детский сад» от ДД.ММ.ГГГГ года, в котором указаны нарушения СанПин.

Между тем, в судебном заседании установлено, что администрацией района в лице отдела по образованию, совместно с администрацией МДОУ «Зензеватский детский сад» на протяжении всего этого времени принимались меры по устранению недостатков, указанных в данном акте обследования, а также в последующих актах обследования детского сада.

Эти обстоятельства подтверждаются представленными в суд актами обследований детского сада, из которых следует, что практически все выявленные первоначально и в последующем нарушения СанПин устранены, и остались только те нарушения, которые требуют увеличения площади здания детского сада: отсутствии в детском саду музыкального и спортивного зала, состав и площади всех групповых помещений не соответствуют СанПиН, не соблюдается принцип групповой изоляции, отсутствует медицинский кабинет, пищеблок состоит из одного помещения.

Об отсутствии бездействия органа местного самоуправления по организации общедоступного бесплатного дошкольного образования также свидетельствуют представленные ответчиком документы, из которых следует, что администрацией района принимались все зависящие от них меры по реконструкции здания детского сада, по строительству нового здания детского сада, но эти действия не привели к желаемому результату в виду отсутствия денежных средств.

При таких обстоятельствах суд не находит оснований для удовлетворения требований прокурора о признании незаконным бездействия ответчика.

Что касается других требований иска, суд пришел к следующему.

Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. гарантируется частями 1 и 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации на основе конституционного принципа юридического равенства.

Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Кроме того, «Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования», принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14.12.1960 года, и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и "культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой, названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

Статьей 13 указанного выше Международного пакта установлено, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и осознание ее достоинства, оно должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.

Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

В соответствии со ст. 43 Конституции Российской Федерации " общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях гарантируются. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

Положения 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее статьи 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1), а забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей (часть 2).

При этом Закон Российской Федерации "Об образовании" от 10.07.1992 года № 3266-1 (с последующими изменениями), закрепляя в пункте 1 статьи 18 положение о том, что родители являются первыми "педагогами и обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте, в пункте 3 той же статьи предусматривает, что для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений.

Пункт 3 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2008 года № 677 (далее — Положение) определяет дошкольное образовательное учреждение как тип образовательного учреждения, реализующего основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Такие учреждения, согласно пункту 3 Положения обеспечивают воспитание, обучение и развитие, а также присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.

В соответствии с п.п. 2 ст. 31 Закона РФ «Об образовании» и ст. 15 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года № 131-ФЗ организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района относится к вопросам местного значения муниципального района.

Указанные полномочия отнесены к вопросам местного значения Ольховского муниципального района.

Так, п. 11 ч. 1 ст. 6 Устава Ольховского муниципального района Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ № к вопросам местного занчения отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории Ольховского муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Кроме того, в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года дошкольное образование рассматривается как один из факторов укрепления и сохранения здоровья детей, улучшения демографической ситуации в Российской Федерации.

Помимо этого, Федеральным законом № 51-ФЗ от 10.04.2000 г. утверждена Федеральная программа развития образования, как организационная основа государственной политики Российской Федерации в области образования.

Данная программа предусматривает, в том числе, основные направления развития дошкольного образования, а именно: обеспечение государством общедоступности услуг образовательных дошкольных учреждений для всех групп населения; создание условий для наиболее полного развития способностей и интересов детей дошкольного возраста, в том числе с ограниченными возможностями здоровья, на основе индивидуального подхода; сохранение и развитие системы различных видов дошкольных образовательных учреждений и обеспечение их функционирования в соответствии с потребностями населения; поддержка и развитие разнообразных форм оздоровительной работы в образовательных учреждениях различных типов и видов; разработка программного и учебно-методического обеспечения государственных образовательных стандартов и примерных образовательных программ дошкольного образования; содействие семьям в обучении и воспитании детей дошкольного возраста, не посещающих дошкольных образовательных учреждений; обеспечение преемственности дошкольного и начального общего образования, развитие интеграции дошкольных образовательных учреждений с образовательными учреждениями общего и дополнительного образования, внедрение новых образовательных технологий в системе дошкольного образования; совершенствование воспитательных программ для детей с ограниченными возможностями здоровья.

Ожидаемыми результатами реализации Программы являются: создание и функционирование системы дошкольных образовательных учреждений различных видов в соответствии с потребностями населения; реализация новых подходов к формированию развивающей среды, наиболее полному выявлению и развитию способностей и интересов детей; обеспечение квалифицированного педагогического консультирования родителей; расширение перечня дополнительных услуг, предоставляемых детям, не посещающим дошкольных образовательных учреждений; введение дифференцированных норм финансирования дошкольного образования.

Вместе с тем, в судебном заседании установлено и не оспаривается ответчиком и третьими лицами, что на территории Зензеватского сельского поселения не обеспечено предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования для детей, проживающий на данной территории, так как имеющееся там дошкольное образовательное учреждение МДОУ «Зензеватский детский сад» услуги по дошкольному образованию не предоставляет, что противоречит требованиям закона.

На основании анализа представленных доказательств, путем сопоставления их с нормами действующего закона, учитывая объективные обстоятельствами, суд считает необходимым удовлетворить требования прокурора и обязать администрацию Ольховского муниципального района Волгоградской области обеспечить предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории Зензеватского сельского поселения, однако срок в один месяц суд считает нереальным для исполнения решения суда, и определяет его в шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 198 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Исковые требования удовлетворить частично.

В удовлетворении требований прокурора Ольховского района Волгоградской области к администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области признать незаконным бездействие администрации Ольховского муниципального района в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ при исполнении полномочий по решению вопросов местного значения в сфере дошкольного образования, выразившемся в непринятии мер по обеспечению доступности получения дошкольного образования детьми, проживающими на территории Зензеватского сельского поселения, отказать.

Возложить на администрацию Ольховского муниципального района обязанность по организации предоставления бесплатного дошкольного образования детям, проживающим на территории Зензеватского сельского поселения, в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца в Волгоградский облсуд с подачей жалобы через Ольховский районный суд.

Решение изготовлено в совещательной комнате.

Судья: