Решение по делу № 66а-46/2022 (66а-1594/2021;) от 06.12.2021

УИД № 28OS0000-01-2021-000169-73                                                                                               Дело № 66а-46/2022

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Новосибирск                                                                         20 января 2022 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Ермаковой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело № 3а-68/2021 по административному исковому заявлению Железнякова И.А. об оспаривании решения Тындинской городской Думы Амурской области от 15 мая 2021 года № 358-Р-ТГД-VII «Об утверждении Положения «Об аппарате Тындинской городской Думы» и его структуре»,

по апелляционной жалобе Тындинской городской Думы Амурской области на решение Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснения представителя Тындинской городской Думы Магарламова И.Ю., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения административного истца Железнякова И.А. и его представителя Железняковой В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы Амурской области от 15 мая 2021 года № 358-Р-ТГД-VII (далее – Решение Думы) утверждено Положение «Об аппарате Тындинской городской Думы» и его структуре» (Приложение 1).

             Приложением 2 к указанному решению является Структура и штатная численность аппарата Тындинской городской Думы».

             Пунктом 3 Решения Думы председателю Тындинской городской Думы предложено привести правовые акты по вопросам работы аппарата Тындинской городской Думы в соответствие с настоящим решением.

             Председателю Тындинской городской Думы провести необходимые организационно-штатные мероприятия, направленные на реализацию данного решения (пункт 4).

Признаны утратившим силу:

    решение Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года № 16-Р - ТГД-VII «Об утверждении Положения «Об аппарате Тындинской городской Думы» и его структуре»;

    - решение Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года № 26-Р - ТТД-VII «О внесении изменений в Положение «Об аппарате Тындинской городской Думы», утвержденное решением Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года № 16-Р-ТГД- VII»;

    -решение Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года № 209-Р-ТГД-VII «О внесении изменений в Положение «Об аппарате Тындинской городской Думы», утвержденное решением Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года № 16-Р-ТГД-VII» (пункт 5).

    Пунктом 6 предусмотрено опубликовать настоящее решение в официальном периодическом печатном издании города тынды газете «Авангард» и разместить на официальном сайте Администрации городы Тынды в сети «Интернет»:gorod.tynda.ru.

    Согласно пункту 7 настоящее решение вступает в силу со дня его опубликования.

    Пунктом 8 контроль исполнения настоящего решения возложить на Председателя Тындинской городской Думы И.Ю. Магарламова.

    Решение Думы опубликовано в официальном периодическом печатном издании города Тынды газете «Авангард» от 17 мая 2021 года № 10 (54).

         Железняков И.А. обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Тындинской городской Думы Амурской области от 15 мая 2021 года № 358-Р-ТГД-VII «Об утверждении Положения «Об аппарате Тындинской городской Думы» и его структуре», ссылаясь на его несоответствие положениям Федерального закона Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устава г. Тында.

В обоснование заявленных требований указывает, что данное решение непосредственно затрагивает его права и интересы, как работающего с 17 октября 2018 года руководителем аппарата Тындинской городской Думы. Оспариваемым решением предусматривается сокращение занимаемой административным истцом должности, а также существенно ограничиваются функции аппарата Тындинской городской Думы по организационному, правовому, информационному, материально-техническому, документационному, финансово-экономическому, хозяйственному и иному обеспечению деятельности Тындинской городской Думы по решению вопросов местного значения, отнесенных законодательством и Уставом города Тынды к её полномочиям. Кроме того, решение Думы не было подписано правомочным должностным лицом и не опубликовано в установленном законом порядке.

Решением Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено в части. Постановлено признать недействующим со дня принятия, то есть с 15 мая 2021 года, пункт 1 решения Тындинской городской Думы от 15 мая 2021 года № 358-Р-ТГД-VII «Об утверждении Положения «Об аппарате Тындинской городской Думы и его структуры» и Приложение № 1 к решению Тындинской городской Думы от 15 мая 2021 года № 358-Р-ТГД-VII «Положение об аппарате Тындинской городской Думы».

Определением Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года административные исковые требования Железнякова Ивана Александровича об оспаривании решения Тындинской городской Думы от 15 мая 2021 года № 358-Р-ТГД-VII «Об утверждении Положения «Об аппарате Тындинской городской Думы» и его структуре» в части признания не действующими с момента принятия приложения № 2 к решению Тындинской городской Думы от 15 мая 2021 года № 358-Р-ТГД-VII и пунктов 2-8 решения Тындинской городской Думы от 15 мая 2021 года № 358-Р-ТГД-VII «Об утверждении Положения «Об аппарате Тындинской городской Думы» и его структуре» выделены в отдельное производство и направлены по подсудности в Тындинский районный суд Амурской области.

          Не согласившись с решением суда первой инстанции, Тындинская городская Дума Амурской области обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Не соглашается с выводом суда, что оспариваемый акт обладает всеми существенными признаками нормативного правового акта, от которых зависит возможность реализации определенных прав и свобод неопределенного круга лиц, поскольку структура представительного органа местного самоуправления определена Уставом города Тынды, а порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность представительного органа закреплена в нормативном правовом акте города Тынды – Регламенте Тындинской городской Думы, который принят решением Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года № 82-Р-ТГД-VI. Суд не учел, что аппарат Тындинской городской Думы осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утверждаемым решением Тындинской городской Думы. Решение по структуре и численности аппарата Тындинской городской Думы принимается Тындинской городской Думой. Штатное расписание и положения о структурных подразделениях аппарата Тындинской городской Думы утверждаются правовым актом Председателя Тындинской городской Думы. Аналогичные нормы закреплены в статье 65 Регламента Тындинской городской Думы. Организация деятельности структурного подразделения представительного органа муниципального образования отнесена не к полномочиям органов местного самоуправления, а к полномочиям председателя представительного органа местного самоуправления, следовательно, оспариваемое решение не может являться нормативным правовым актом. Решения Думы, не имеющие нормативного характера, и приложения к ним подписывает Председатель Тындинской городской Думы. Акты, утверждающие положения об отраслевых органах местного самоуправления, не обладающие статусом юридического лица (то есть структурных подразделений, не обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения) являются внутренними (локальными) актами, и в федеральный регистр и региональные регистры не включаются.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором и административным истцом поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований к отмене или изменению обжалуемого решения.

Частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

         Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

             В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

             Структуру органов местного самоуправления, согласно части 1 статьи 34 названного федерального закона, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

             В соответствии со статьями 29, 30 Устава г. Тынды, Тындинская городская Дума является представительным органом муниципального образования, наделена полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа.

             Содержание приведенных норм свидетельствует о правильности вывода суда первой инстанции о принятии решения представительным органом, в пределах компетенции данного органа местного самоуправления. В свою очередь, данный нормативный правовой акт органа местного самоуправления должен быть принят с соблюдением порядка его принятия и введения в действие.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Решение Думы отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование существующих общественных отношений, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Принимаемые по вопросам местного значения нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (части 1 и 4 статьи 7, части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

             В части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

             Установив, что при принятии решения Думы административным ответчиком были нарушены положения части 13 статьи 35 и части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного искового заявления.

             Не согласиться с указанным выводом судебная коллегия оснований не усматривает, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

             В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

             Порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования установлен частью 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Согласно данной норме такой нормативный правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

             Аналогичные положения установлены в пункте 6 статьи 98 Устава г. Тында.

             Как верно указал суд в решении, такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. При этом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после подписания и обнародования его главой муниципального образования, который до его подписания главой муниципального образования не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

             В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждается и городской Думой не оспаривается, что решение Думы не подписано главой муниципального образования опубликовано в печатном издании до его подписания или отклонения главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

             Согласно положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям, содержащимся в пунктах 34 и 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» несоблюдение порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемого акта недействующим.

             С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим со дня его принятия.

             Апелляционная жалоба доводов, влияющих на правильность выводов суда по существу рассмотренного административного дела, не содержит, о нарушениях судом норм материального и процессуального права при принятии обжалуемого решения не свидетельствует.

             Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, то решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит.

    Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тындинской городской Думы Амурской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

          Председательствующий

          Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 25 января 2022 года