Решение по делу № 33а-8457/2019 от 24.06.2019

Судья: Катасонов А.В. Дело № 33а-8457/2018

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

16 июля 2019 года г.Самара

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в составе:

председательствующего - Вачковой И.Г.,

судей – Клюева С.Б., Ефремовой Л.Н.,

при секретаре – Ивановой О.И.,

с участием прокурора – Устиновой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Казаку Е.Н. на решение Центрального районного суда г.Тольятти Самарской области от 07 мая 2019 года,

заслушав доклад по делу судьи Самарского областного суда Вачковой И.Г., возражения представителя администрации городского округа Тольятти Самарской области – Агарчевой Ю.А. (по доверенности) на доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Казаку Е.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации городского округа Тольятти Самарской области о признании нормативно-правового акта не действующим в части, указав в обоснование, что 18.02.2019 главой г.о. Тольятти Анташевым С.А. принято Постановление №382-п/1 «О внесении изменений в постановление мэрии г.о. Тольятти от 07.11.2014 №4138-п/1», опубликованное 26.02.2019. В соответствии с абзацем 3 п.1.1 оспариваемого Постановления и Приложения №1 на родителей (законных представителей) детей, посещающих дошкольные учреждения, накладывается обязанность платить по статье «прочие расходы, связанные с приобретением расходных материалов, используемых для приобретения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены» исходя из количества рабочих дней учреждения, независимо от количества дней пребывания ребенка в муниципальном образовательном учреждении (МОУ). Казаку Е.Н. являясь субъектом отношений, которые регулируются вышеуказанным Постановлением, ввиду заключенного договора от 17.08.2015 №605 об образовании по образовательным программам дошкольного образования в интересах несовершеннолетнего сына, считает, что данное Постановление противоречит нормативным актам РФ, поскольку устанавливает обязанность оплаты прочих расходов исходя из количества рабочих дней учреждения, независимо от количества дней пребывания ребенка в муниципальном образовательном учреждении (МОУ), что противоречит положениям ст. 781 ГК РФ, предусматривающей обязанность оплаты лишь тех услуг, которые фактически оказаны.

Ссылаясь на указанные обстоятельства Казаку Е.Н. с учетом уточнений просила суд признать недействующим абзац 3 п.1.1 Постановления №382-п/1 «О внесении изменений в постановление мэрии г.о. Тольятти от 07.11.2014 №4138-п/1 «Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях г.о. Тольятти, реализующих образовательные программы дошкольного образования», в части «взимаемой платы за прочие расходы, связанные с приобретением расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены, оплата которых производится родителями (законными представителями) исходя из количества рабочих дней МОУ, независимо от количества дней пребывания ребенка в МОУ», как не соответствующей законодательству РФ.

Судом постановлено решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, с которым не согласилась Казаку Е.Н., в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене решения как незаконного, необоснованного и несоответствующего положениям ст.ст. 176, 226 КАС РФ.

В заседании судебной коллегии представитель администрации городского округа Тольятти Самарской области – Агарчева Ю.А. (по доверенности) возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, просила оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Казаку Е.Н. в судебное заседание не явилась, о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, в силу ч. 2 ст. 306, ст. 150 КАС РФ судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в ее отсутствие.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения лиц участвовавших в судебном заседании, заключение прокурора, полагавшего необходимым решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии с п. 1 ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) определены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, ст. 23 Устава городского округа Тольятти, администрация городского округа Тольятти является исполнительно-распорядительным органом городского округа Тольятти.

Согласно статье 37 Федерального закона № 131-ФЗ, ст.ст. 35, 37 Устава городского округа Тольятти Администрация наделена полномочиями по решению вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения городского округа определен в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ.

Согласно пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми.

В целях решения вопросов местного значения, в соответствии со статьей 17 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления городских округов обладают определенными полномочиями, к которым, в частности, относится: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; создание муниципальных учреждений, осуществление финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование (далее - отношения в сфере образования) являются предметом регулирования Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 273-Ф3).

Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона № 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится:

организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);

создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми;

создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;

обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;

осуществление иных установленных Федеральным законом № 273-ФЗ полномочий в сфере образования.

Согласно статьям 123.21, 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), статье 9.1. Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», части 4 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные (казенные, бюджетные, автономные) учреждения создаются муниципальным образованием, при этом функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Согласно части 5 статьи 52 Устава городского округа Тольятти функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных учреждений осуществляет Администрация.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Федерального закона № 273-Ф3 устанавливаются определенные типы образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы. Одним из типов образовательных организаций является дошкольная образовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми.

Согласно части 2 статьи 65 Федерального закона № 273-ФЗ за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, устанавливает плату, взимаемую с родителей (законных представителей) (далее - родительская плата), и ее размер, если иное не установлено Федеральным законом № 273-Ф3.

В силу части 1 статьи 50 Устава городского округа Тольятти глава городского округа в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Самарской области, указанным Уставом, нормативными правовыми актами Думы, издает постановления Администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Самарской области, постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции Уставом городского округа Тольятти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами, а также распоряжения Администрации по вопросам организации работы Администрации.

Согласно части 14 статьи 47 Устава городского округа Тольятти муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает городской округ, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно части 3 статьи 50 Устава городского округа Тольятти постановления Администрации, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, вступают в силу после дня их официального опубликования, если постановлением не установлен иной срок вступления в силу.

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в газете "Городские ведомости" - в периодическом печатном издании, распространяемом в городском округе (часть 14.1 статьи 47 Устава городского округа Тольятти).

Официальное опубликование (обнародование) муниципального правового акта осуществляется не позднее десяти дней после его подписания (часть 14.2 статьи 47 Устава городского округа Тольятти).

В целях решения вопроса местного значения, указанного в пункте 13 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, на основании ГК РФ, Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федерального закона № 273-Ф3, Устава городского округа Тольятти администрацией, как органом местного самоуправления, в том числе осуществляющим функции и полномочия учредителя муниципальных образовательных учреждений городского округа Тольятти, первоначально принято постановление мэрии городского округа Тольятти от 07.11.2014 N 4138-п/1 «Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Тольятти, реализующих образовательные программы дошкольного образования».

Установлено, что 18.02.2019 администрацией г.о. Тольятти принято Постановление №382-п/1 «О внесении изменений в постановление мэрии г.о. Тольятти от 07.11.2014 г. №4138-п/1 «Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях г.о. Тольятти, реализующих образовательные программы дошкольного образования», которое официально опубликовано 26.02.2019 в газете «Городские ведомости» № 14 (2176) и вступило в силу 27.02.2019.

Разрешая требования Казаку Е.Н., суд пришел к правильному выводу, что оспариваемое в части постановление администрации № 382-п/1 принято уполномоченным органом, соответствует нормам и требованиям Федерального закона № 131-ФЗ, Устава городского округа Тольятти, предъявляемым к форме, виду нормативного правового акта, правилам опубликования и вступления его в силу.

В соответствии с оспариваемым абзацем 3 п.1.1 Постановления и Приложением №1 на родителей (законных представителей) накладывается обязанность платить по статье «прочие расходы, связанные с приобретением расходных материалов, используемых для приобретения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены» исходя из количества рабочих дней учреждения, независимо от количества дней пребывания ребенка в муниципальном образовательном учреждении (МОУ).

Административный истец полагает приведенную правовую норму незаконной и противоречащей положениям ст. 781 ГК РФ, поскольку она предполагает возложение на родителей оплаты услуг, которые фактически не оказываются МОУ в дни отсутствия ребенка по уважительным причинам.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного искового заявления Казаку Е.Н., исходил из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона № 273-Ф3 образование подразделяется на общее, профессиональное, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование).

Общее образование в Российской Федерации, гарантированное статьями 38, 43 (часть 1 и 2) Конституции Российской Федерации, реализуется по уровням образования, одним из которых является дошкольное образование (части 3, 4 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ).

Присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях является деятельностью, замещающей функции и обязанности родителей по заботе о детях, в связи с чем родители в силу конституционной обязанности заботиться о детях не могут устраняться от бремени несения расходов на их содержание (присмотр и уход за детьми) в дошкольных образовательных учреждениях.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 23 Федерального закона № 273-ФЗ дошкольная образовательная организация осуществляет в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми.

В пункте 34 статьи 2 Федерального закона № 273-Ф3 указано, что присмотр и уход за детьми это комплекс мер по организации питания; хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечения соблюдения ими личной гигиены и режима дня.

В силу прямого указания в Федеральном законе № 273-ФЗ размер родительской платы за присмотр и уход за детьми устанавливает учредитель дошкольной образовательной организации (ч. 2 ст. 65).

В размер родительской платы за присмотр и уход за детьми не могут быть включены расходы, указанные в части 4 статьи 65 Федерального закона № 273-Ф3, в частности, расходы на реализацию образовательной программы дошкольного образования, бесплатность реализации которой гарантирована Конституцией РФ, а также расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования и расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования, при этом других ограничений по данному вопросу Федеральный закон № 273-ФЗ не содержит.

В силу указанных правовых норм Администрацией, осуществляющей функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных образовательных учреждений городского округа Тольятти, постановлением мэрии от 07.11.2014 № 4138-п/1 (в редакции постановления Администрации от 18.02.2019 № 382-п/1) установлен размер родительской платы в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Тольятти, реализующих образовательные программы дошкольного образования (МОУ), согласно приложению N 1 к указанному постановлению, включающий в себя:

расходы на приобретение продуктов питания, оплата которых производится родителями (законными представителями) исходя из фактического количества дней посещения ребенком МОУ;

прочие расходы, связанные с приобретением расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены (далее - прочие расходы), оплата которых производится родителями (законными представителями) исходя из количества рабочих дней МОУ, независимо от количества дней пребывания ребенка в МОУ.

Таким образом, родительская плата за присмотр и уход за детьми в МОУ складывается из расходов на приобретение продуктов питания и прочих расходов. При этом расходы на приобретение продуктов питания являются переменными (их размер зависит от фактического количества дней посещения ребенком МОУ), а прочие расходы являются постоянной величиной (их размер не зависят от фактического количества дней посещения ребенком МОУ).

Суд первой инстанции, проанализировав приведенные положения, обоснованно указал, что вышеуказанное деление расходов на постоянные и переменные осуществлено в соответствии с нормами и требованиями действующего законодательства и не противоречит положениям ст.781 ГК РФ, согласно которой заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг, при этом в случае невозможности исполнения, возникшей по вине заказчика, услуги подлежат оплате в полном объеме, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг, а в случае, когда невозможность исполнения возникла по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, заказчик возмещает исполнителю фактически понесенные им расходы, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг.

Поскольку, МОУ не несут фактические расходы на приобретение продуктов питания отсутствующего (снятого с питания) ребенка, то и плата за питание за дни, когда ребенок снят с питания, не подлежит взиманию, как то предусмотрено оспариваемым нормативным актом.

Однако, как правильно указал суд, расходы, связанные с приобретением расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены, организации хозяйственно-бытового обслуживания (моющие средства, средства личной гигиены, дезинфицирующие средства, уборочный материал, постельные принадлежности, кухонный инвентарь (посуда) и т.д.), являются постоянными и от числа детей (в частности, от числа детей в конкретный день) не зависят. Прочие расходы МОУ фактически несет независимо от того посещает ли ребенок в конкретные дни МОУ или нет, прочие расходы МОУ несет в силу самого факта предоставления ребенку места в МОУ.

Учитывая изложенное, суд пришел к верному выводу, что оспариваемое положение не противоречит ст. 781 ГК РФ.

В данном случае установление учредителем в составе родительской платы части расходов, отражающей фактические расходы учреждений и не подлежащих возврату в дни не посещения ребенка учреждения по уважительным причинам, не свидетельствует о нарушении закрепленных Конституцией Российской Федерацией и Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного образования в муниципальных учреждениях.

Согласно части 4 статьи 65 Федерального закона № 273-Ф3 размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях не может быть выше ее максимального размера, устанавливаемого нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации для каждого муниципального образования, находящегося на его территории, в зависимости от условий присмотра и ухода за детьми.

В соответствии с приказом Министерства образования и науки Самарской области от 21.09.2015 N 369-од «Об установлении максимального размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных организациях, находящихся на территории Самарской области» максимальный размер платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях городского округа Тольятти составляет 150 рублей в день.

Постановлением мэрии от 07.11.2014 № 4138-п/1 (в редакции постановления Администрации от 18.02.2019 № 382-п/l) размер родительской платы за детей до трех лет, составляет в день 124 рубля 56 копеек, а за детей от трех лет - 150 рублей в день. Размер установленной оспариваемым нормативным актом платы истцом не оспаривался.

Оспариваемый нормативно-правовой акт не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца и лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, принят соответствующим должностным лицом в рамках предоставленных ему законом полномочий в надлежащей форме и по установленной процедуре, официально опубликован и введен в действие, не противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, заявленные Казаку Е.Н. требования не подлежат удовлетворению.

Учитывая положения части 11 статьи 11, пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд правомерно указал в решении на то, что сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете г.о. Тольятти «Городские ведомости».

Доводы апелляционной жалобы о том, что административное дело рассмотрено судом в незаконном составе, поскольку при принятии административного искового заявления, не установлено наделялся ли административный ответчик полномочиями государственной власти субъекта Российской Федерации, отклоняются судебной коллегией как несостоятельные.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Из Устава г.о. Тольятти (ч. 1 ст. 23), принятого Постановлением Тольяттинской городской Думы от 30 мая 2005 г. N 155 (с изменениями, внесенными Постановлениями Тольяттинской городской Думы от 22.06.2005 N 170, от 11.07.2005 N 202), следует, что представительным органом муниципального образования г.о. Тольятти является Дума городского округа; исполнительно-распорядительным - администрация городского округа Тольятти, включающая органы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Дела об оспаривании правовых актов исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований не отнесены статьей 20 КАС РФ к подсудности областного суда субъекта. Такая категория дел подсудна районному (городскому) суду в качестве суда первой инстанции, в связи с чем, административное дело рассмотрено районным судом в соответствии с подведомственностью определенной КАС РФ.

Как указано выше, в целях решения вопросов местного значения, указанных в пункте 13 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, в пределах полномочий, определенных ГК РФ, Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», «Федеральным законом № 131-ФЗ, Федеральным законом № 273-ФЗ, Уставом городского округа Тольятти, администрация как орган местного самоуправления, обладает полномочиями, в частности, по созданию муниципальных образовательных учреждений, осуществлению функций и полномочий их учредителя, созданию условий для присмотра и ухода за детьми, по изданию муниципальных правовых актов.

Доводы жалобы о необоснованном отклонении судом ходатайств об истребовании сведений, используемых при осуществлении административным ответчиком финансово-хозяйственной деятельности, не влияют на правильность принятого решения, поскольку размер прочих расходов, указанных в п. 2 таблицы № 1 т № 2 в приложении № 1 к постановлению администрации № 382-п/1 и равный 17 рублям, административным истцом не оспаривался, возражений против окончания рассмотрения дела по имеющимся в материалах дела доказательствам от сторон в судебном заседании не поступило.

Доводы жалобы о том, что в период рассмотрения административного дела административный ответчик фактически согласился с доводами административного иска и 23.05.2019 издал постановление № 1427-п/1 «О признании утратившими силу постановления администрации городского округа Тольятти от 18.02.2019 № 382-п/1 «О внесении изменений в постановление мэрии городского округа Тольятти от 07.11.2014 № 4138-п/1 «Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Тольятти, реализующих образовательные программы дошкольного образования», не принимаются во внимание судебной коллегией, поскольку одновременно с указанным постановлением № 1427-п/1 принято постановление администрации от 23.05.2019 № 1428-п/1 «Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Тольятти, реализующих образовательные программы дошкольного образования», которое также предусматривает деление родительской платы на постоянные и переменные расходы.

Иные доводы апелляционной жалобы о несогласии с выводами суда основаны на неправильном толковании приведенных выше норм материального права.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку данные доводы проверялись судом и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 07 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Казаку Е.Н. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в силу со дня его принятия, может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий –

Судьи –