Решение по делу № 3а-35/2016 от 25.01.2016

Дело № 3а-35/2016                                

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

    Пермский краевой суд в составе

председательствующего судьи Спиридонова Е.В.

при секретаре Покровской Д.А.

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Кузнецовой И.А.

с участием административного истца Хафизова М.Ш., представителя административного ответчика Гусевой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 10 марта 2016 года дело по административному исковому заявлению Хафизова М.Ш. о признании недействующим Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение», утвержденного решением Думы Кизеловского городского поселения от 20.11.2015 № 48,

у с т а н о в и л :

Думой Кизеловского городского поселения 20 ноября 2015 года принято решение № 48 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение». Решение опубликовано в печатном издании для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации органов местного самоуправления Кизеловского городского поселения «Народный депутат», № 14, 30 ноября 2015 года и, согласно пункту 3 решения, вступило в силу со дня опубликования.

Хафизов М.Ш., подавший документы для участия в конкурсе на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение», обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня его принятия Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение», утвержденного решением Думы Кизеловского городского поселения от 20.11.2015 № 48 (далее – Положение).

В обоснование заявленных требований Хафизов М.Ш. указал, что оспариваемое решение принято с нарушением Регламента Думы Кизеловского городского поселения, утвержденного решением указанного органа от 29.05.2014 № 14. Так, на заседании Думы 20 ноября 2015 года после внесенных в оспариваемое решение поправок при проведении тайного голосования оно не было принято, что влекло, согласно регламенту, направление проекта в соответствующую комиссию для доработки либо отклонение проекта. Однако депутаты приняли решение провести повторное открытое голосование, в результате которого было принято оспариваемое решение. Кроме того, административный истец полагает, что абзац второй пункта 3.3, абзац 12 пункта 5.2 (часть 6 «Проведение конкурса (II этап)») Положения противоречат Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», так как нарушают правовые гарантии, основы организации и осуществления местного самоуправления на территории Кизеловского городского поселения, допуская вмешательство в деятельность Думы городского поселения высшего должностного лица Кизеловского муниципального района, создают условия для проявления коррупции.

В судебном заседании Хафизов М.Ш. заявленные требования поддержал по основаниям, указанным в административном исковом заявлении.

Представитель Думы Кизеловского городского поселения Гусева Е.В., действующая на основании доверенности, признала заявленные Хафизовым М.Ш. требования, согласившись с доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

В соответствии с частью 10 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Соглашение о примирении сторон по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не может быть утверждено (часть 12 ст. 213 КАС РФ).

Согласно пункту 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.

Таким образом, признание представителем Думы Кизеловского городского поселения заявленных Хафизовым М.Ш. требований для суда необязательно и не освобождает его от обязанности проверить оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора об отказе в удовлетворении заявленных требований, изучив материалы дела, суд приходит к выводу, что заявленные Хафизовым М.Ш. требования не основаны на законе и удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены специальным законом, каковым является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления).

Частью 3 статьи 34 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления (в редакции Федерального закона от 27.05.2014 года № 136-ФЗ) установлено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Частью 2 статьи 36 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления установлены принципы избрания главы муниципального образования, согласно которым предусмотренные варианты избрания главы муниципального образования определяются законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления (в редакции Федеральных законов от 23.06.2014 № 165-ФЗ и от 03.02.2015 № 8-ФЗ) глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Федеральным законом от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статью 36 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления введена часть 2.1, определяющая общие условия о проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

Так, часть 2.1 статьи 36 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления определяет, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения такого конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования (абзац второй части 2.1 статьи 36 названного Закона).

Согласно абзацу четвертому части 2.1 статьи 36 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления в поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

Статьей 3 Закона Пермского края от 26.11.2014 № 401-ПК (в редакции Закона от 24.03.2015 № 458-ПК) «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края» предусмотрено, что глава муниципального образования Пермского края избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 3 статьи 33 Устава муниципального образования Кизеловское городское поселение, принятого решением Думы Кизеловского городского поселения от 24.11.2005 № 15 (в редакции решения Думы Кизеловского городского поселения от 25.06.2015 № 30), глава поселения избирается из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы поселения устанавливается Думой поселения.

Таким образом, оспариваемое административным истцом Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение» принято Думой Кизеловского городского поселения в рамках предоставленных ему федеральным и региональным законодательством полномочий.

Как следует из пункта 3.1 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение», утвержденного решением Думы Кизеловского городского поселения от 20.11.2015 № 48, конкурсная комиссия формируется на срок проведения конкурса. Общее число членов Комиссии составляет 6 человек, в том числе половина ее членов назначается Думой поселения, другая половина – главой Кизеловского муниципального района.

Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии (абзац первый пункта 3.3 Положения). Председатель Комиссии избирается на первом заседании Комиссии из числа членов Комиссии, назначенных главой муниципального района, большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комиссии (абзац второй пункта 3.3).

Абзац двенадцатый пункта 5.2 (часть 6 «Проведение конкурса (II этап)») Положения предусматривает, что по итогам конкурса Комиссия принимает одно из следующих решений: о представлении двух кандидатов на рассмотрение представительного органа; решение о признании конкурса несостоявшимся.

Оспаривая положения абзаца второго пункта 3.3, абзаца двенадцатого пункта 5.2 (часть 6 «Проведение конкурса (II этап)») Положения, Хафизов М.Ш. полагает, что названные нормы лишают права избрания председателем конкурсной комиссии лиц из числа ее членов, назначенных Думой Кизеловского городского поселения, ограничивают число кандидатов, представленных на рассмотрение Думы городского поселения, а с учетом того, что председатель Комиссии обладает правом решающего голоса, обрекают Комиссию на принятие любого решения в интересах главы Кизеловского муниципального района, создавая условия для коррупции.

У суда отсутствуют основания для того, чтобы согласиться с доводами административного истца.

Так, порядок формирования конкурсной комиссии, установленный оспариваемым Положением, в том числе назначение половины ее членов главой Кизеловского муниципального района, полностью соответствует абзацу четвертому части 2.1 статьи 36 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления прямо предусматривает, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Таким образом, федеральный законодатель не предусмотрел каких-либо критериев избрания председателя конкурсной комиссии и определения числа кандидатов, которые представляются комиссией представительному органу муниципального образования по результатам конкурса для избрания главой муниципального образования и, следовательно, не ввел запрета на самостоятельное установление названных критериев нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые им нормы содержат коррупциогенные факторы, не влекут признание их недействующими.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и, тем самым, создающие условия для проявления коррупции.

Подпунктом «а» пункта 3, подпунктом «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Предусмотренные абзацем вторым пункта 3.3 и абзацем двенадцатым пункта 5.2 (часть 6 «Проведение конкурса (II этап)») Положения нормы не являются неопределенными, трудновыполнимыми и (или) обременительными и не создают условия для проявления коррупции. Процедура проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского поселения детально прописана в оспариваемом Положении (устанавливает конкретный перечень условий для участия в конкурсе, критерии оценки кандидата на должность, срок и порядок проведения этапов конкурса и избрания главы), что не свидетельствует о наличии норм, указывающих на необоснованное применение исключений из общих правил для некоторых участников отбора, отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения по итогам конкурса.

Суд не может согласиться с доводом административного истца о том, что правовые предписания оспариваемых норм Положения нарушают его права и законные интересы, так как закрепленный в них порядок избрания главы муниципального образования не лишает Хафизова М.Ш. гарантированного Конституцией Российской Федерации права быть избранными на должность главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Суд полагает не имеющими правового значения ссылки административного истца на то, что установленный порядок избрания председателя конкурсной комиссии и представление ею двух кандидатов на должность главы поселения на рассмотрение представительного органа не позволит быть избранными на эту должность лицам, не находящимся под покровительством главы Кизеловского муниципального района. Любой гражданин, отвечающий критериям, установленным частью 2 Положения «Участники конкурса», может принять участие в конкурсе на равных условиях. Кроме того, необходимо отметить, что избрание главы муниципального образования, согласно части 7 Положения, является полномочием Думы городского поселения, конкурсная комиссия не является органом, принимающим решение об избрании главы городского поселения.

Доводы Хафизова М.Ш. о существенном нарушении Думой Кизеловского городского поселения процедуры принятия оспариваемого Положения являются несостоятельными в силу следующего.

Согласно статье 21 Устава Кизеловского городского поселения Дума Кизеловского городского поселения является представительным органом поселения, наделенным настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения поселения. Дума поселения состоит из 15 депутатов.

Из статьи 49 Устава следует, что решения Думы нормативного характера принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено настоящим Уставом.

Оспариваемое Хафизовым М.Ш. решение, как следует из протокола заседания Думы Кизеловского городского поселения от 20 ноября 2015 года, принято большинством голосов от установленной численности депутатов Думы (за – 8, против – 6). Нормативный правовой акт, принятый Думой, был подписан временно исполняющим полномочия главы Кизеловского городского поселения и обнародован в соответствии с пунктом 5 статьи 49 Устава Кизеловского городского поселения.

Ссылка Хафизова М.Ш. на то, что в нарушение Регламента Думы Кизеловского городского поселения, утвержденного решением Думы от 29.05.2014 № 14, на 20 ноября 2015 года не назначалось заседание Думы, не формировалась и не утверждалась повестка заседания, не соответствует действительности.

Как следует из материалов дела, внеочередное заседание Думы было созвано 01 октября 2015 года по предложению временно исполняющего полномочия главы Кизеловского городского поселения, что соответствует пункту 8 статьи 3 Регламента Думы Кизеловского городского поселения. Повестка дня заседания Думы была определена следующая: «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение». В связи с отсутствием на заседании кворума депутаты были проинформированы о времени очередного заседания 29 октября 2015 года с той же повесткой, которая, как следует из протокола заседания Думы от 29 октября 2015 года, была утверждена депутатами. В этот день в заседании Думы был объявлен перерыв по повестке заседания до 12 ноября 2015 года. Однако в связи с госпитализацией председателя Думы Ж. заседание 12 ноября 2015 года не состоялось, и в нем был объявлен перерыв до 20 ноября 2015 года. Таким образом, 20 ноября 2015 года Думой была возобновлена работа после перерыва с ранее утвержденной повесткой дня, что следует из протокола заседания Думы (л.д. 146).

Согласно статье 16 Регламента Думы Кизеловского городского поселения, устанавливающей порядок рассмотрения и принятия решений Думы, после прений по проекту в случае отсутствия поправок проводится голосование о принятии проекта решения. Если по проекту решения Думы имеются поправки, председательствующий проводит голосование о принятии проекта решения за основу. Если при голосовании за основу проект решения необходимым количеством голосов не принимается, то Дума принимает одно из следующих решений: направить автору либо в соответствующую комиссию для доработки; отклонить проект решения. Поправки принимаются простым большинством голосов от количества депутатов, присутствующих на заседании Думы. После голосований о внесении поправок на голосование ставится предложение о принятии решения в целом.

Как следует из протокола заседания Думы от 20 ноября 2015 года, к проекту Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение» имелись поправки, которые обсуждались и принимались простым большинством голосов от количества депутатов, присутствующих на заседании Думы, в форме открытого голосования, что не противоречит статье 16 Регламента Думы.

Указание административного истца на то, что, несмотря на наличие поправок к проекту решения, проект не принимался за основу, а проводилось голосование за внесение поправок в проект, не влечет признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим, поскольку такое нарушение регламента не может быть признано существенным и повлиявшим на волеизъявление депутатов и, следовательно, на результаты голосования по проекту решения.

Как видно из протокола заседания Думы от 20 ноября 2015 года, никто из депутатов при наличии поправок к проекту не настаивал на принятии проекта решения за основу и не ставил данный вопрос на голосование. Каждый из депутатов принимал участие в голосовании по поправкам.

То обстоятельство, что при голосовании после внесенных поправок решение об утверждении Положения необходимым количеством голосов при тайном голосовании не было принято (за - 7, против – 7) и при этом Дума не направила проект в соответствующую комиссию для доработки либо не отклонила проект решения, решив провести повторное голосование в форме открытого голосования, также не является основанием для удовлетворения заявленных требований.

Решение о проведении повторного открытого голосования за решение «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение» с внесенными в него поправками было принято большинством депутатов, участвовавших в заседании (за – 8, против – 5, воздержались – 1). При этом Регламент Думы не запрещает депутатам принимать решение об изменении формы голосования. Оспариваемое решение было принято большинством от установленной численности депутатов Думы (за – 8, против – 6). Довод Хафизова М.Ш. об оказании на депутатов при принятии решения о проведении повторного голосования давления приглашенными на заседание Думы лицами, представляющими главу Кизеловского муниципального района, не нашел подтверждения, поскольку, согласно протоколу заседания Думы, инициатива провести повторное голосование по проекту оспариваемого Положения принадлежала именно депутатам Думы, а результаты голосования являются следствием волеизъявления каждого из депутатов.

Так как при принятии Думой Кизеловского городского поселения Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования «Кизеловское городское поселение» не была нарушена процедура его принятия, а незначительные нарушения регламента, допущенные 20 ноября 2015 года при рассмотрении проекта депутатами Думы Кизеловского городского поселения, являются несущественными, которые не повлияли на волеизъявление депутатов и результаты голосования по утверждению Положения, в удовлетворении заявленных требований Хафизову М.Ш. следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░.░. ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ «░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░», ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░ 20.11.2015 № 48.

░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░ ░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ – 14 ░░░░░ 2016 ░░░░.

░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░.

░░░░░ –░░░░░░░-