Решение по делу № 33а-40/2021 от 03.11.2020

Судья Голодова Е.В.     № 2а-353/2020

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 января 2021 года № 33а-40/2021

г. Вологда

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Медведчикова Е.Г.,

судей Коничевой А.А., Ширяевской Е.С.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Рогозина А.Н.,,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ермолиным А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации Тотемского муниципального района на решение Тотемского районного суда Вологодской области от 09 июля 2020 года и дополнительное решение Тотемского районного суда Вологодской области от 10 сентября 2020 года по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Кузнецова М.В. к администрации Тотемского муниципального района Вологодской области о признании постановления от 30 марта 2020 года №316 не соответствующим федеральному и региональному законодательству.

    Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Коничевой А.А., заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Рогозина А.Н.,

установила:

Кузнецов М.В. осуществляет предпринимательскую деятельность на территории Вологодской области, в том числе на территории Тотемского муниципального района.

Согласно постановлению Правительства Вологодской области от 27 марта 2020 года № 286 «О введении ограничительных мероприятий на территории Вологодской области, направленных на предотвращение распространения эпидемии новой коронавирусной инфекции COVID-19» (в редакции от 03 апреля 2020 года) на территории Вологодской области с 27 марта 2020 года введены в действие ограничительные мероприятия, направленные на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции (карантин).

Приостановлена (ограничена) до 30 апреля 2020 года деятельность находящихся на территории области отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей, за исключением организаций сферы связи и телекоммуникаций, в том числе операторов связи и организаций IT-технологий, обеспечивающих бесперебойную работу телекоммуникационных систем и программного оборудования для организаций, входящих в данный перечень.

Постановлением администрации Тотемского муниципального района от 30 марта 2020 года № 316 «Об установлении перечня организаций, действующих во время ограничительных мероприятий, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции (карантин), на территории Тотемского муниципального района» утвержден перечень организаций и индивидуальных предпринимателей, действующих во время ограничительных мероприятий на территории Тотемского муниципального района.

Не согласившись с указанным постановлением, 12 мая 2020 года Кузнецов М.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Тотемского муниципального района Вологодской области о признании его не соответствующим федеральному и региональному законодательству.

В обоснование требований указал, что в связи с введением ограничительных мероприятий им неоднократно направлялись заявления о выдаче временных пропусков, однако в выдаче пропусков ему было отказано, поскольку постановлением администрации Тотемского муниципального района он как предприниматель не был включен в перечень организаций, осуществляющих работу в период ограничительных мер. Полагает, что подпадает под перечень организаций, которые могли осуществлять в период ограничительных мер деятельность, а именно: операторы связи и организации IT-технологий, обеспечивающие бесперебойную работу телекоммуникационных систем и программного оборудования для организаций.

Просил признать постановление администрации Тотемского муниципального района Вологодской области от 30 марта 2020 года № 316 «Об установлении перечня организаций, действующих во время ограничительных мероприятий, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции (карантин), на территории Тотемского муниципального района» не соответствующим Федеральному закону от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указу Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года №206, постановлению Правительства Вологодской области от 27 марта 2020 года № 286 в части не включения ИП Кузнецова М.В. в перечень организаций, действующих на территории Тотемского муниципального района в период ограничительных мер.

Решением Тотемского районного суда Вологодской области от 09 июля 2020 года административное исковое заявление удовлетворено частично.

Постановление администрации Тотемского муниципального района от 30 марта 2020 года № 316 «Об установлении перечня организаций, действующих во время ограничительных мероприятий, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции (карантин), на территории Тотемского муниципального района» (с последующими изменениями) признано не соответствующим Указу Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», постановлению Правительства Вологодской области от 27 марта 2020 года № 286 «О введении ограничительных мероприятий на территории Вологодской области, направленных на предотвращение распространения эпидемии новой коронавирусной инфекции COVID-19» (в редакции постановления от 03 апреля 2020 года № 333). В остальной части требований - отказано. На администрацию Тотемского муниципального района Вологодской области возложена обязанность по публикации сообщения о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в периодическом печатном издании, в котором предусмотрено официальное опубликование нормативных правовых актов.

Кроме того, дополнительным решением Тотемского районного суда Вологодской области от 10 сентября 2020 года постановление администрации Тотемского муниципального района от 30 марта 2020 года № 316 «Об установлении перечня организаций, действующих во время ограничительных мероприятий, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции (карантин), на территории Тотемского муниципального района» (с последующими изменениями) признано не соответствующим Указу Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года №239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», постановлению Правительства Вологодской области от 27 марта 2020 года №286 «О введении ограничительных мероприятий на территории Вологодской области, направленных на предотвращение распространения эпидемии новой коронавирусной инфекции COVID-19» (в редакции постановления от 03 апреля 2020 года № 333) в части не включения в перечень организаций, действующих во время ограничительных мероприятий, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции, на территории Тотемского муниципального района Вологодской области, ИП Кузнецова М.В.

В апелляционной жалобе представитель администрации Тотемского муниципального района ставит вопрос об отмене решения суда и дополнительного решения по мотиву незаконности, необоснованности, неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела. Указывает, что основные и дополнительные виды деятельности ИП Кузнецова М.В. не относятся к организациям сферы связи и телекоммуникаций, в том числе операторам связи и организациям IT-технологий, обеспечивающим бесперебойную работу телекоммуникационных систем и программного оборудования для организаций. Полагает, что суд вышел за пределы исковых требований, поскольку признание постановления полностью не соответствующим законодательству нарушает права, свободы и законные интересы всех организаций, включенных в перечень и иных организаций, осуществляющих деятельность на территории Тотемского муниципального района.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Разрешая заявленные административные исковые требования и признавая оспариваемое постановление не соответствующим Указу Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», постановлению Правительства Вологодской области от 27 марта 2020 года №286 «О введении ограничительных мероприятий на территории Вологодской области, направленных на предотвращение распространения эпидемии новой коронавирусной инфекции COVID-19» в части не включения в перечень организаций, действующих во время ограничительных мероприятий, ИП Кузнецова М.В., суд первой инстанции исходил из того, что согласно агентскому договору, заключенному 01 февраля 2017 года между ИП Кузнецовым М.В. (агент) и ОАО «Санкт-Петербург Телком» (принципал), агентом принята обязанность по поручению принципала, в том числе, заключать договоры об оказании услуг связи с абонентами, осуществлять реализацию карт оплаты абонентам, в связи с чем пришел к выводу, что действие постановления Правительства Вологодской области 27 марта 2020 года №286 «О введении ограничительных мероприятий на территории Вологодской области, направленных на предотвращение распространения эпидемии новой коронавирусной инфекции COVID-19» (в редакции постановления от 03 апреля 2020 года № 333) в части приостановления деятельности организаций на ИП Кузнецова М.В. не распространялось.

Судебная коллегия с таким выводом согласиться не может в силу следующих причин.

Согласно частям 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с частью 6 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Частью 1 статьи 33 Устава Тотемского муниципального района Вологодской области предусмотрено, что органами местного самоуправления района, и должностными лицами местного самоуправления района принимаются муниципальные правовые акты.

В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе постановления и распоряжения администрации района (часть 3 статьи 33 Устава).

Согласно частям 6, 11 статьи 33 Устава муниципальные правовые акты вступают в силу с момента подписания либо в указанный в правовом акте срок, если иное не установлено федеральными законами и (или) законами Вологодской области, настоящим Уставом.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает Тотемский муниципальный район, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат опубликованию в течение десяти дней со дня их подписания. Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в районной газете «Тотемские вести» или «Деловая среда» - приложении к газете «Тотемские вести». Муниципальные нормативные правовые акты района могут быть опубликованы в иных печатных и сетевых изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям. Муниципальные правовые акты района размещаются на официальном сайте администрации Тотемского муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Постановление администрации Тотемского муниципального района № 316 «Об установлении перечня организаций, действующих во время ограничительных мероприятий, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции (карантин), на территории Тотемского муниципального района» принято 30 марта 2020 года, вступило в силу с момента подписания и опубликовано на официальном сайте администрации 30 марта 2020 года.

Таким образом, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением формы и порядка опубликования.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Пунктом 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий.

Настоящий Указ не распространяется на организации, обеспечивающие население продуктами питания и товарами первой необходимости; иные организации, определенные решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции в субъекте Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства Вологодской области от 16 марта 2020 года № 229 «О мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Вологодской области» (в редакции 03 апреля 2020 года) в пределах границ Вологодской области введен режим функционирования «Повышенная готовность» с 00 часов 00 минут 17 марта 2020 года до 23 часов 59 минут 17 апреля 2020 года, который неоднократно продлевался.

Согласно постановлению Правительства Вологодской области от 27 марта 2020 года № 286 «О введении ограничительных мероприятий на территории Вологодской области, направленных на предотвращение распространения эпидемии новой коронавирусной инфекции COVID-19» (в редакции на 03 апреля 2020 года) на территории Вологодской области с 27 марта 2020 года введены в действие ограничительные мероприятия, направленные на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции.

Пунктом 3 данного Постановления была приостановлена (ограничена) деятельность находящихся на территории области отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей, за исключением, в том числе, организаций сферы связи и телекоммуникаций, в том числе операторов связи и организаций IT-технологий, обеспечивающих бесперебойную работу телекоммуникационных систем и программного оборудования для организаций, входящих в данный перечень.

Правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 07 июля 2003 года №126-ФЗ «О связи».

В соответствии со статьей 2 названного Закона «оператор связи» - это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии; «организация связи» - это юридическое лицо, осуществляющее деятельность в области связи в качестве основного вида деятельности. Положения настоящего Федерального закона, регулирующие деятельность организаций связи, применяются соответственно к индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в области связи в качестве основного вида деятельности.

Оспариваемым в данном деле постановлением администрации Тотемского муниципального района № 316 также утвержден перечень организаций и индивидуальных предпринимателей, действующих во время ограничительных мер на территории Тотемского муниципального района.

Постановлением администрации Тотемского муниципального района от 18 мая 2020 года №425 внесены изменения в постановление № 316, согласно которым в перечень организаций, осуществляющих деятельность во время ограничительных мер, включено ООО Кузнецов М.В., салон связи «Мобильный рай».

Постановлением администрации Тотемского муниципального района от 25 мая 2020 года № 444 внесены изменения в приложение к постановлению № 316 (с изменениями), согласно которым слова «ООО Кузнецов М.В., салон связи «Мобильный рай» заменены словами «ИП Кузнецов М.В., салон связи «Мобильный рай».

Согласно сведениям из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, основным видом деятельности ИП Кузнецова М.В. является торговля розничная в неспециализированных магазинах. В дополнительных видах деятельности указаны виды деятельности, не относящиеся к организациям сферы связи и телекоммуникаций, а также организациям IT-технологий, обеспечивающих бесперебойную работу телекоммуникационных систем и программного оборудования для организаций.

В соответствии с Федеральным законом от 08 августа 2001 года №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» для внесения изменений в сведения об индивидуальном предпринимателе, содержащиеся в едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, в регистрирующий орган представляется заявление по установленной форме и документы, указанные в статье 22.2 настоящего Федерального закона.

Доказательств внесения соответствующих сведений в ЕГРИП административным истцом не представлено.

Согласно агентскому договору, заключенному 01 февраля 2017 года между ИП Кузнецовым М.В. (агент) и ОАО «Санкт-Петербург Телеком» (приниципал), агентом принята на себя обязанность заключать договоры об оказании услуг связи с абонентами, осуществлять реализацию карт оплаты абонентам.

Таким образом, ИП Кузнецов М.В. на территории Тотемского района непосредственно сам не осуществляет услуги связи, а по сути, является посредником между оператором связи и абонентом путем заключения соответствующих договоров.

По этой причине факт заключения указанного договора не дает оснований для отнесения ИП Кузнецова М.В. к организациям в сфере связи и телекоммуникаций, а также организациям IT-технологий.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для удовлетворения требований административного истца.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что на момент принятия судом первой инстанции решения, ИП Кузнецов М.В. был включен в список организаций, имеющих право осуществлять свою деятельность в период ограничительных мероприятий.

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения, действия (бездействия) незаконными принимается при установлении двух условий одновременно: решение, действие (бездействие) не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, то есть судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

Между тем, по настоящему делу не установлено оснований для восстановления каких-либо нарушенных прав административного истца в рамках положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение суда и дополнительное решение подлежат отмене с вынесением нового решения об оставлении административного искового заявления без удовлетворения.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тотемского районного суда Вологодской области от 09 июля 2020 года и дополнительное решение Тотемского районного суда Вологодской области от 10 сентября 2020 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Кузнецова М.В. оставить без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:    

Судьи: