Решение от 23.06.2021 по делу № 8а-8672/2021 [88а-9810/2021] от 26.04.2021

№ 88а-9810/2021

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ      ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                       23 июня 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А.,

судей Жидковой О.В., Терентьевой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Рыженкова Т.Н. на решение Верховного Суда Республики Карелия от 7 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда от 15 декабря 2020 года по административному делу № 3а-208/2020 по административному исковому заявлению Рыженкова Т.Н. о признании недействующим в части Закона Республики Карелия от 10 января 11997 года № 167-ЗРК «О государственной службе Республики Карелия».

Заслушав доклад судьи Терентьевой Н.А., выслушав пояснения представителя Рыженковой Т.Н. адвоката Гелахова Н.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Кичаевой О.А. об оставлении без изменения судебных актов, изучив материалы дела, судебная коллегия

установила:

25 декабря 1996 года Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия принят, в силу статьи 61 Конституции Республики Карелия, действующей в редакции на дату принятия, 10 января 1997 года подписан Председателем Палаты Республики Закон Республики Карелия № 167-ЗРК «О государственной службе Республики Карелия» (далее - Закон № 167-ЗРК), опубликованный в газете «Карелия» 17 января 1997 года, № 3, а также в издании «Собрание законодательства Республики Карелия», № 2, 1997.

Статьей 21 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года № 167- ЗРК установлено право на получение государственными служащими при выходе на трудовую пенсию доплаты к ней, а также определены условия приобретения этого права.

Статья 22 Закона № 167-ЗРК регулирует вопросы, касающиеся стажа государственной службы, дающего право на получение доплаты к трудовой пенсии.

Согласно части 2 названной статьи (в редакции Закона Республики Карелия от 6 июня 2011 года № 1489-ЗРК) в стаж государственной службы, дающий право на ежемесячную доплату в соответствии со статьей 21 настоящего Закона, также включается:

1) Время работы в аппаратах органов государственной власти и управления:

- высших органов представительной и исполнительной власти Союза ССР и Российской Федерации;

- министерствах и ведомствах Союза ССР и Российской Федерации;

- Верховного Совета и Совета Министров Республики Карелия, Законодательного Собрания Республики Карелия и Администрации Председателя Правительства Республики Карелия, министерств и ведомств и их органов управления на местах, а также органов государственного управления, созданных при Совете Министров Республики Карелия;

- местных органов государственной власти и управления органов местного самоуправления, а также органов прокуратуры и судов всех уровней;

- органов народного контроля, государственного арбитража;

- республиканских объединений, созданных на базе ликвидированных министерств, управлений по решению Правительства Республики Карелия.

2) Время работы в аппаратах профсоюзных органов, а также в качестве освобожденных работников профсоюзных организаций в аппарате органов государственной власти и управления до ДД.ММ.ГГГГ.

3) Время работы в аппаратах КПСС и ВЛКСМ, а также в качестве освобожденных работников в первичных партийных, комсомольских организациях до ДД.ММ.ГГГГ.

4) Время обучения работников органов государственной власти и управления в учебных заведениях КПСС и ВЛКСМ, осуществлявших переподготовку кадров, если они работали в этих органах до поступления на учебу.

5) Время работы на выборных должностях на постоянной основе в органах государственной власти и местного самоуправления.

6) Время обучения работников органов государственной власти и управления в учебных заведениях, осуществляющих переподготовку, повышение квалификации кадров, если они работали в этих органах до поступления на учебу.

7) Время работы в посольствах, представительствах органов государственной власти и управления за границей.

8) Стаж работы в должности редактора периодического издания, являющегося печатным органом представительной и исполнительной власти (до вступления в силу Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»).

9) Время военной службы.

Действие настоящей части не распространяется на лиц, занимавших должности, которые включались в штатное расписание для технического обеспечения деятельности аппаратов органов государственной власти и управления, профсоюзных органов, КПСС, ВЛКСМ, посольств, представительств органов государственной власти и управления за границей,

Рыженкова Т.Н. обратилась в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующей часть 2 статьи 22 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года № 167-ЗРК «О государственной службе Республики Карелия» в части не предусматривающей включение в стаж государственной службы Республики Карелия, дающий право на установление ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости, периодов работы, аналогичных пункту 20 Перечня должностей, периоды службы (работы) которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года № 1141, как не соответствующей законодательству Российской Федерации.

В обоснование требований указала, что оспариваемая норма не соответствует частям 1, 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктам 1, 2 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», пункту 20 Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года № 1141 (далее - Перечень), поскольку, не предусматривая включения в стаж государственной гражданской службы Республики Карелия, дающий право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости, периодов работы, аналогичных периодам, установленным вышеуказанным пунктом 20 Перечня, не позволяет зачесть в указанный стаж период ее работы в Карельском территориальном фонде обязательного медицинского страхования.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 7 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе Рыженкова Т.Н., настаивая на доводах, изложенных в административном исковом заявлении, апелляционной жалобе, просит отменить судебные акты, и принять новое решение об удовлетворении ее требований, ссылаясь на то, что суды не применили Федеральный закон от 27.07.2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливающий общие принципы государственной гражданской службы РФ. При этом, ч. 2 ст. 22 Закона № 167- ЗРК не приведена в соответствие с установленными принципами. Полагает, что оспариваемый акт противоречит запрещающей дискриминацию со стороны публичных властей ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в связи с тем, что в Республике Карелия государственные гражданские служащие поставлены в худшее положение с федеральными государственными гражданскими служащими.

На кассационную жалобу представителем Законодательного собрания Республики Карелия поданы возражения, в которых они просят судебные акты оставить без изменения, указав, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

25 декабря 1996 года Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия принят, 10 января 1997 года подписан Председателем Палаты Республики Закон Республики Карелия № 167-ЗРК «О государственной службе Республики Карелия», опубликованный в газете «Карелия» 17 января 1997 года, № 3, а также в издании «Собрание законодательства Республики Карелия», № 2, 1997.

Статьей 21 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года № 167- ЗРК установлено право на получение государственными служащими при выходе на трудовую пенсию доплаты к ней, а также определены условия приобретения этого права.

Статья 22 Закона № 167-ЗРК регулирует вопросы, касающиеся стажа государственной службы, дающего право на получение доплаты к трудовой пенсии.

Согласно части 2 названной статьи (в редакции Закона Республики Карелия от 6 июня 2011 года № 1489-ЗРК) в стаж государственной службы, дающий право на ежемесячную доплату в соответствии со статьей 21 настоящего Закона, также включается:

1) Время работы в аппаратах органов государственной власти и управления:

- высших органов представительной и исполнительной власти Союза ССР и Российской Федерации;

- министерствах и ведомствах Союза ССР и Российской Федерации;

- Верховного Совета и Совета Министров Республики Карелия, Законодательного Собрания Республики Карелия и Администрации Председателя Правительства Республики Карелия, министерств и ведомств и их органов управления на местах, а также органов государственного управления, созданных при Совете Министров Республики Карелия;

- местных органов государственной власти и управления органов местного самоуправления, а также органов прокуратуры и судов всех уровней;

- органов народного контроля, государственного арбитража;

- республиканских объединений, созданных на базе ликвидированных министерств, управлений по решению Правительства Республики Карелия.

2) Время работы в аппаратах профсоюзных органов, а также в качестве освобожденных работников профсоюзных организаций в аппарате органов государственной власти и управления до 1 января 1992 года.

3) Время работы в аппаратах КПСС и ВЛКСМ, а также в качестве освобожденных работников в первичных партийных, комсомольских организациях до 14 марта 1990 года.

4) Время обучения работников органов государственной власти и управления в учебных заведениях КПСС и ВЛКСМ, осуществлявших переподготовку кадров, если они работали в этих органах до поступления на учебу.

5) Время работы на выборных должностях на постоянной основе в органах государственной власти и местного самоуправления.

6) Время обучения работников органов государственной власти и управления в учебных заведениях, осуществляющих переподготовку, повышение квалификации кадров, если они работали в этих органах до поступления на учебу.

7) Время работы в посольствах, представительствах органов государственной власти и управления за границей.

8) Стаж работы в должности редактора периодического издания, являющегося печатным органом представительной и исполнительной власти (до вступления в силу Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»).

9) Время военной службы.

Действие настоящей части не распространяется на лиц, занимавших должности, которые включались в штатное расписание для технического обеспечения деятельности аппаратов органов государственной власти и управления, профсоюзных органов, КПСС, ВЛКСМ, посольств, представительств органов государственной власти и управления за границей.

Судами установлено, что оспариваемый Закон №167 - ЗРК принят органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, в пределах имеющихся у него полномочий, по вопросу, отнесенному к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку принятия, а также введению его в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Решением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 14 мая 2015 г., оставленного без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 14 июля 2015 г., Рыженковой Т.Н. отказано во включении в стаж государственной службы, дающий право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости, периода работы в должности заместителя руководителя Карельского территориального фонда обязательного медицинского страхования на том основании, что в соответствии с ч. 2 ст. 22 Закона №167 - ЗРК Карельский территориальный фонд обязательного медицинского страхования не является органом государственной власти и управления, период замещения должности в котором включается в стаж государственной службы, дающей право на назначение доплаты к пенсии.

Полагая свои права нарушенными оспариваемым нормативным правовым актом, Рыженкова Т.Н. обратилась с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что установление порядка и условий дополнительных выплат лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации является правом законодателя такого субъекта, который уполномочен устанавливать и в дальнейшем изменять порядок, условия, размеры данных выплат, что само по себе не противоречит федеральному законодательству.

Изложенные позиции судов основаны на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, систему которых субъекты Российской Федерации устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 2 статьи 11, часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктами «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 г. № 1141 утвержден Перечень должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих (далее - Перечень).

В соответствии с пунктом 20 данного Перечня в стаж государственной гражданской службы включаются отдельные должности руководителей и специалистов на предприятиях, в учреждениях и организациях, опыт и знание работы в которых были необходимы федеральным государственным гражданским служащим для исполнения обязанностей по замещаемой должности федеральной государственной гражданской службы, - в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Периоды работы в указанных должностях в совокупности не должны превышать пять лет.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, указал, что такого рода доплаты к пенсии являются дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе гарантированное статьей 39 Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 15 января 2008 года № 107-О-О, от 2 апреля 2009 года № 473-О-О, от 3 февраля 2010 года № 150-О-О, от 16 января 2018 года № 6-О и др.).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации вправе не только изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, в том числе корректировать правила назначения и расчета таких доплат, но и самостоятельно решать вопрос о сохранении ранее установленных условий назначения дополнительного материального обеспечения - с учетом его правовой природы и предназначения - для лиц, которым соответствующая выплата была назначена до вступления в силу нового правового регулирования, поскольку решение этого вопроса относится к дискреции законодателя субъекта Российской Федерации, который связан вытекающими из конституционных положений принципами социальной справедливости, соразмерности, требованиями о недопустимости внесения в нормативные правовые акты произвольных изменений и должен учитывать как широкий круг социально значимых обстоятельств, включая цели социальной политики, так и имеющиеся у субъекта Российской Федерации финансово-экономические возможности (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 26 декабря 2002 года № 17-П, от 29 января 2004 года № 2-П, определение от 16 января 2018 года № 6-О).

Суды обоснованно пришли к выводу о том, что оснований для вывода о несоответствии Указу Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года № 1141, оспариваемой нормы, устанавливающей условия назначения ежемесячной доплаты к страховой пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Республики Карелия не имелось, поскольку порядок и условия представления ежемесячной доплаты не регламентируются Указом.

Закон Республики Карелия от 10 января 1997 года № 167-ЗРК принят субъектом РФ по предмету совместного ведения до принятия соответствующего федерального закона, регулирующего данные правоотношения в соответствии с предоставленными ему федеральным законом полномочиями.

В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается недействующим, если не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На федеральном уровне на сегодняшний день отсутствует правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением ежемесячной денежной выплаты к пенсии лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации.

Поскольку в ходе рассмотрения административного дела не было установлено противоречий оспариваемых положений Закона № 167-ЗРК нормативным правовым актам Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, административное исковое заявление обоснованно оставлено без удовлетворения.

Каких-либо оснований для признания недействующим Закона № 167-ЗРК в оспариваемой части, у суда не имеется.

Суды первой и второй инстанций дали надлежащую оценку всем обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебных постановлений, по настоящему административному делу не допущено.

В целом приведенные в кассационной жалобе доводы не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанции, направлены на их переоценку, вследствие ошибочного и произвольного толкования норм права, а также выражают несогласие с выводами суда по фактическим обстоятельствам дела.

Приведенные в кассационной жалобе доводы получили оценку в апелляционном определении. Предусмотренных законом оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ 7 ░░░░░░░ 2020 ░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░ 15 ░░░░░░░ 2020 ░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░ № 3░-208/2020 - ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░.░. - ░░░ ░░░░░░░░░░░░░░.

░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░    ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ 7 ░░░░░░░    2020 ░░░░, ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░ 15 ░░░░░░░ 2020 ░░░░, ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░, ░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░ ░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░, ░

░░░░░░ ░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░, ░ ░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░.

░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ 07 ░░░░ 2021 ░░░░.

░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░

░░░░░