Решение по делу № 8а-21938/2020 от 14.09.2020

Дело№ 88А-20990/2020

ВТОРОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 21 октября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Рахманкиной Е.П.,

судей Анатийчук О.М., Войты И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда кассационную жалобу представителя ООО «Метрум» на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 12 мая 2020 года, вынесенное по административному делу по административному исковому заявлению Коновалова Андрея Александровича, Литвиненко Оксаны Владимировны, Занковой Юлии Валерьевны, Шалькиной Ирины Викторовны, Рывкиной Натальи Викторовны, Голубевой Валентины Николаевны, Климушева Сергея Николаевича, Васильева Александра Владимировича, Крыловой Натальи Васильевны, Фроловой Татьяны Николаевны, Горецкой Инны Викторовны, Чуриловой Тамары Николаевны, Занкова Олега Александровича, Дзарасовой Зарины Каспулатовны, Бусиной Любовь Михайловны, Ковалева Юрия Александровича, Гиндуллиной Ирины Георгиевны, Коротковой Юлии Анатольевны, Короткова Сергея Алексеевича, Савченко Дениса Васильевича к Администрации города Смоленска о признании незаконным постановления главы города Смоленска № 981-адм от 19 апреля 2019 года «О внесении изменений в проект планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленск в границах проспекта Гагарина- улицы Урицкого-улицы Тенишевой-улицы Кирова» (присвоенный судом первой инстанции номер дела: № 2а-2538/2020).

Заслушав дело по докладу судьи Рахманкиной Е.П., выслушав объяснения представителя заинтересованного лица ООО «Метрум» по доверенности Копосова А.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А.,

установила:

Литвиненко О.В. и другие собственники квартир, расположенных в многоквартирном жилом доме № 9 по ул. Ново-Рославльская
города Смоленска, обратились в суд с административным иском к Администрации города Смоленска о признании незаконным и отмене постановления главы города Смоленска № 981-адм от 19 апреля 2019 года
«О внесении изменений в проект планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленск в границах проспекта Гагарина-улицы Урицкого-улицы Тенишевой-улицы Кирова» просили направить проект внесения изменений на доработку в соответствии с пунктом 5.13 постановления № 1927-адм от 5 июля 2007 года «Об утверждении положения о подготовке и утверждении документации по планировке территории города Смоленска».

В обоснование иска заявители указали, что графическая часть утвержденного проекта планировки и межевания размещена на сайте и опубликована в нечитаемом формате, на публичные слушания указанная текстовая часть не выносилась. Текстовая часть не соответствует проекту, опубликованному на сайте и тексту проекта, который рассматривался на публичных слушаниях;

Полагали, что в нарушение пункта 5.13 Положения о подготовке и утверждении документации по планировке территории города Смоленска, утвержденного постановлением Администрации города Смоленска
№ 1927-адм от 5 июля 2007 года Главой города утвержден проект, не соответствующий требованиям градостроительных нормативов Смоленской области и не содержит обоснования утверждаемых показателей. Данный проект был направлен на публичные слушания без проверки, материалы по его обоснованию отсутствуют, в связи с чем невозможна проверка показателей квартала на соответствие требованиям закона.

Ссылались, что квартал в границах проспекта Гагарина-улицы Урицкого-улицы Тенишевой - улицы Кирова состоит из четырех зон:
Ж4, Р2, С1 и Н. В Положении о размещении объектов капитального строительства на территории квартала указано, что он состоит из зоны Ж4, в связи с чем расчеты произведены исходя из одной зоны, а не четырех;

Отмечали, что расчет уровня автомобилизации в проекте планировки опубликован в нечитаемом формате и не позволяет проверить количество парковочных мест, соответствия их местоположения требованиям СанПин и Строительных правил;

Обращали внимание, что в нарушение части 8 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации при выполнении работ ООО «БИНОМ» использовало устаревшие материалы инженерных изысканий 2011 года, для обеспечения потребностей жителей квартала в хранении автомобилей не хватает 62 парковочных места; сведения об имеющейся возможности хранения автотранспорта в проекте планировки не рассчитано и не обосновано, а также неправильно произвело расчет озелененной территории квартала жилой застройки в границах, что, по их мнению, обосновывает невозможность размещения многоквартирного дома по ул. Ново-Рославльская города Смоленска.

Решением Промышленного районного суда города Смоленска от
16 декабря 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 12 мая 2020 года решение Промышленного районного суда города Смоленска от 16 декабря 2019 года отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

В кассационной жалобе представитель ООО «Метрум» ставит вопрос об отмене апелляционного определения, с оставлением в силе решение суда первой инстанции.

В обоснование кассационной жалобы приведены доводы о неправильном применении судами норм материального и процессуального права, несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам рассматриваемого дела.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2020 года указанная кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В судебном заседании суда кассационной инстанции, представитель заинтересованного лица ООО «Метрум» по доверенности Копосов А.А. доводы кассационной жалобы поддержал, полагал, что апелляционное определение является не законным и подлежат отмене, просил отставить без изменения решение суда первой инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

Судебная коллегия в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации пришла к выводу о возможности рассмотрения дела в их отсутствие.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего, что апелляционное определение по настоящему делу является законным и обоснованным, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328, пунктом 1 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции без изменения, кассационные жалобу, представление без удовлетворения.

Согласно пунктам 1 и 3 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе, основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Порядок проведения публичных слушаний и опросов граждан в городе Смоленске утвержден решением 24-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28 февраля 2006 года № 237.

Из материалов дела следует, что Коновалов А.А. является собственником квартиры, расположенной в многоквартирном жилом доме № 9 по ул. Ново-Рославльская, города Смоленска.

На праве общей долевой собственности Коновалову А.А. принадлежат два земельных участка №, площадью 2177 кв.м с кадастровым номером № и №, площадью 1312 с кадастровым номером № по <адрес> на которых расположен его многоквартирный дом и объекты инфраструктуры этого дома.

Земельный участок № по <адрес> граничит с земельным участком с кадастровым номером № площадью 2444 кв.м., расположенным по адресу: <адрес>, северо-восточная часть <адрес>, который на праве собственности принадлежит ООО «Метрум».

ООО «Метрум» в 2015 - 2016 годах осуществляло строительство объекта капитального строительства на собственном земельном участке: «Многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями и подземной автостоянкой по адресу: <адрес>» на основании разрешения на строительство № RU 67302000-246 выданного
28 августа 2015 года администрацией города Смоленска.

Решением Промышленного районного суда города Смоленска от
25 апреля 2016 года вышеназванное разрешение на строительство было признано незаконным и отменено в связи с тем, что параметры возводимого ООО «Метрум» жилого дома не отвечали градостроительным требованиям, в частности площади земельного участка было недостаточно для размещения на нём многоквартирного дома.

Решением Промышленного районного суда города Смоленска от
11 января 2017 года признаны незаконными и отменены постановление Главы города Смоленска от 14 октября 2016 № 124 «О назначении публичных слушаний по проекту постановления Администрации города Смоленска «О внесении изменений в постановление Администрации города Смоленска от 29 октября 2012 года № 1907-адм «Об утверждении проектов планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленске в границах улицы Октябрьской Революции – улицы Коммунистичекой – улицы Глинки, площади Победы – проспекта Гагарина – улицы Николаева, в границах улицы Николаева – проспекта Гагарина – улицы Кирова 1-го Краснинского переулка; в границах проспекта Гагарина – улицы Урицкого – улицы Тенишевой – улицы Кирова».

Постановлением Администрации города Смоленска № 50 от 24 апреля 2018 года на 24 мая 2018 года назначены публичные слушания по проекту постановления администрации города Смоленска «О внесении изменений в постановление администрации города Смоленска от 29 октября 2012 года
№ 1907-адм «Об утверждении проектов планировки и межевания застроенной территории в городе Смоленске в границах улицы Октябрьской Революции – улицы Коммунистичекой – улицы Глинки, площади Победы – проспекта Гагарина – улицы Николаева, в границах улицы Николаева – проспекта Гагарина – улицы Кирова 1-го Краснинского переулка; в границах проспекта Гагарина – улицы Урицкого – улицы Тенишевой – улицы Кирова».

24 мая 2018 года проведены публичные слушания по рассмотрению проекта постановления администрации города Смоленска «О внесении изменений в постановление администрации города Смоленска от 29 октября 2012 № 1907-адм…», по итогам которых составлено заключение, согласно которому комиссия по результатам публичных слушаний пришла к выводу направить Главе города Смоленска постановление Администрации города Смоленска «О внесении изменений в постановление Администрации города Смоленска от 29.10.2012 № 1907-адм «Об утверждении проектов планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленске в границах улицы Октябрьской Революции – улицы Коммунистичекой – улицы Глинки, площади Победы – проспекта Гагарина – улицы Николаева, в границах улицы Николаева – проспекта Гагарина – улицы Кирова 1-го Краснинского переулка; в границах проспекта Гагарина – улицы Урицкого – улицы Тенишевой – улицы Кирова» с внесенными изменениями в проектную документацию в части земельного участка под многоквартирным жилым домом по ул. Памфилова, д. 7, земельного участка под ЦТП 117 и устраненными техническими ошибками в технико-экономических показателях (том 6.2) и в экспликации объектов капитального строительства на чертеже ГШТ-1.

Решением Промышленного районного суда города Смоленска от
1 июня 2018 года, вступившим в законную силу, в удовлетворении административного иска Коновалова А.А. об оспаривании постановления Администрации города Смоленска № 50 от 24 апреля 2018 года отказано.

Постановлением Администрации города Смоленска от 13 июня
2018 года № 1531-адм ООО «Метрум» предоставлено разрешение на отклонение предельных параметров разрешенного строительства, которое
4 июля 2018 года было отменено постановлением Администрации города Смоленска № 1732-адм.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 27 февраля
2019 года, вступившим в законную силу, удовлетворены требования
ООО «Метрум» о признании недействительным постановления Администрации года Смоленска от 4 июля 2018 года №1732-адм «Об отмене постановления Администрации города Смоленска от 13 июня 2018 года
№ 1531-адм «О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями и подземной автостоянкой на <адрес>».

Постановлением Администрации города Смоленска № 09 от
13 февраля 2019 года на 15-00 19 марта 2019 года назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в проект планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленске в границах проспекта Гагарина-улицы Урицкого-улицы Тенишевой-улицы Кирова. Данное постановление опубликовано в газете «Смоленские городские известия № 6» и размещено на официальном сайте Администрации города Смоленска.

Постановлением Главы города Смоленска № 981-адм от 19 апреля
2019 года внесены изменения в проект планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленске в границах проспекта Гагарина-улицы Тенишевой-улицы Кирова, утвержденный постановлением Администрации города Смоленска от 29 октября 2012 года № 1907-адм.

Данное постановление опубликовано 24 апреля 2019 года в газете «Смоленские городские известия № 20».

Установив указанные обстоятельства и отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта, правомерность которого подлежит оценке в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, чего судом первой инстанции при принятии решения сделано не было.

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции в связи со следующим.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года № 17-П и от 31 марта 2015 года № 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 5 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частью 16 статьи 45 ГрК РФ.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Системный анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из указанных норм также следует вывод, что проект межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 ГрК РФ).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта, правомерность которого подлежит оценке в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Установив указанные обстоятельства, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводом суда апелляционной инстанции о допущенных судом первой инстанции нарушениях норм материального и процессуального права, которые являются безусловным основанием для отмены принятого решения.

Поскольку суд кассационной инстанции не вправе предрешать существо судебного решения, которое должно быть принято судом нижестоящей инстанции, иные доводы поданной кассационной жалобы не подлежат оценке.

Нарушений норм материального и процессуального права при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции не допущено.

Оснований для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке, предусмотренных ч. 1 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, также не имеется.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 12 мая 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя ООО «Метрум» – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи