Решение по делу № 3а-77/2017 от 25.10.2017

Дело № 3а-77/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

22 декабря 2017 года                                 город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Майоровой Л.В.,

при секретаре Киселёвой А.В.,

с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Териной Н.Н.,

представителя административного ответчика Орловского областного Совета народных депутатов Макеева Ю.Н., представителя заинтересованного лица Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области Пензевой М.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Администрации города Ливны Орловской области к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующим в части решения малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области»,

установил:

6 июля 1993 года малый Совет Орловского областного Совета народных депутатов принял решение № 81-7 «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области», которым на государственную охрану приняты памятники истории и культуры (категория охраны местная) согласно Списку (Приложение № 2).

Администрация города Ливны Орловской области обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим указанного решения в части включения в Список памятников истории и культуры, подлежащих государственной охране местной категории, следующих объектов:

- нежилого здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 238 Списка);

- нежилого здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 239 Списка);

- здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 240 Списка);

- многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: <...> (пункт 242 Списка);

- нежилого здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 243 Списка);

- нежилого здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 245 Списка);

- многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: <...> (пункт 262 Списка).

Ссылается на нарушение процедуры признания вышеуказанных зданий объектами культурного наследия и принятия их на государственную охрану в качестве памятников истории и культуры местного значения, поскольку до принятия оспариваемого акта не была проведена экспертиза, установившая историко-культурное значение данных зданий, а также не получено согласование Министерства культуры РСФСР, что предусматривалось действовавшим на момент принятия решения Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Указывает, что признание вышеуказанных зданий объектами культурного наследия существенно ограничивает права и законные интересы Администрации города Ливны, поскольку влечет значительные затраты бюджетных средств на изготовление историко-культурной экспертизы по каждому объекту в целях формирования нового земельного участка для размещения многоквартирных жилых домов, который находится в границах защитных зон названных объектов.

По этим основаниям просит суд признать недействующим решение малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области» в части включения в Список памятников истории и культуры, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории, <...> зданий, расположенных по адресам: <...> а также <...> домов, расположенных по адресам: <...> и <...> (пункты 238, 239, 240, 242, 243, 245, 262 Списка).

В судебное заседание представитель административного истца Администрации города Ливны Орловской области, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, не явился, в письменном ходатайстве просил о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представитель административного ответчика Орловского областного Совета народных депутатов Макеев Ю.Н. возражал против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемое решение принято малым Советом Орловского областного Совета народных депутатов в пределах полномочий, с соблюдением действовавшего на момент принятия оспариваемого акта порядка принятия на государственную охрану памятников истории и культуры.

Кроме того, в настоящее время все указанные в иске объекты включены в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, который ведет Министерство культуры РФ. При этом оснований, предусмотренных статьей 23 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», для их исключения из данного реестра не имеется.

Представитель заинтересованного лица Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области Пензева М.И. полагала требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку процедура выявления объектов недвижимости, обследования, определения их исторической ценности, фиксации и изучения, предшествующая включению в перечень памятников истории и культуры местного значения, установленная законодательством, действующим в период принятия оспариваемого решения, нарушена не была.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Териной Н.Н., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72, частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Аналогичные положения были предусмотрены в пункте «к» статьи 84.11, статье 84.15 Конституции (Основном законе) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 года, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого решения действовал Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», согласно которому к ведению краевого, областного Совета относилось объявление находящихся на территории края, области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры; установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области (пункт 15 статьи 45).

Согласно статьям 1 и 4 Закона РСФСР от 5 декабря 1991 года № 1985-1 «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» краевые, областные Советы народных депутатов избирали из своего состава малый Совет, который осуществлял все полномочия краевого, областного Совета народных депутатов в период между его сессиями, за исключением вопросов, перечисленных в пункте 2 статьи 4.

В судебном заседании установлено, что пунктом 2 решения малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области» приняты на государственную охрану местной категории памятники истории и культуры согласно списку - Приложение № 2 (т. 1 л.д. 58-63).

В данном Списке памятников истории и культуры, подлежащих государственной охране (категория охраны местная), в <...> поименованы памятники градостроительства и архитектуры – дома жилые, XIX века постройки, расположенные по адресам:

- <...> (пункт 238);

- <...> (пункт 239);

- <...> (пункт 240);

- <...> (пункт 242);

- <...> (пункт 243);

- <...> (пункт 245);

- <...> (пункт 262).

Из протокола заседания малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 7 от 6 июля 1993 года усматривается, что решение № 81-7 принято в соответствии с повесткой дня на правомочном заседании малого Совета.

С учетом действовавшего на момент принятия указанного решения законодательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов.

Оспаривая решение малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года, административный истец ссылается на то, что оно вынесено с нарушением порядка принятия на государственную охрану памятников истории и культуры.

Правовое регулирование отношений в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации в настоящее время предусмотрено Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», вступившим в силу 29 июня 2002 года (далее – Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

В преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ закреплено, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого акта действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Статьей 18 данного Закона РСФСР предусматривалось, что отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения производилось Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Статьей 16 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» было определено, что памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учету, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.Порядок государственного учета памятников истории и культуры был установлен Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года № 203 (далее – Инструкция). В частности, государственный учет памятников истории и культуры включает в себя выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9 Инструкции).Пункт 12 Инструкции предусматривает, что при получении сведений об обнаружении объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрируются в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций. Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры. Согласно пункту 15 Инструкции на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал. Кроме того, на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункт 16 Инструкции). Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника. Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны (пункты 20 и 21 Инструкции). В подтверждение соблюдения вышеуказанной процедуры постановки объектов на государственную охрану, административным ответчиком представлен Список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность (<...> область), являющийся приложением к письму Министерства культуры РСФСР от 20.11.1991 № 165. В данном списке под номерами 384, 385, 386, 388, 390, 410 раздела «Памятники градостроительства и архитектуры» значатся дома жилые, расположенные <...> по адресам: <...> (в настоящее время - <...>, в графе «Заключение экспертизы» данного списка имеются отметки о том, что экспертизы по указанным объектам проводились <...> В.М. и <...> В.И. (т. 1 л.д. 134-137, т. 2 л.д. 121). В каталоге памятников архитектуры Орловской области, составленном <...> В.И. в ходе подготовки Свода памятников истории и культуры народов РСФСР по ряду областей, в том числе Орловской, отмечен ряд купеческих домов, построенных в 19 веке в барочных традициях на центральных улицах г. Ливны (т. 1 л.д. 138-143). При подготовке решения малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 7 от 6 июля 1993 года использовались также материалы (исторические справки) оценки состояния и рекомендаций по учету и сохранению исторических городов и населенных мест <...> района <...> области, находящиеся в настоящее время в архиве Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области (т. 2 л.д. 162-172). Доводы административного истца об отсутствии на момент принятия оспариваемого решения заключения историко-культурной экспертизы, а также данных о согласовании с Министерством культуры РСФСР вопроса отнесения спорных объектов к объектам культурного наследия, не исключают историко-архитектурную ценность данных объектов и не свидетельствуют о необоснованном признании их памятниками градостроительства и архитектуры регионального значения по следующим основаниям. Установлено, что в настоящее время на все объекты, поименованные в административном исковом заявлении, составлены паспорта объекта культурного наследия с указанием даты создания, краткого описания, фотографическим материалом и графическим изображением границ территории объекта, имеются охранные обязательства по сохранению, содержанию и использованию недвижимого памятника истории и культуры, находящиеся на хранении в Управлении по государственной охране объектов культурного наследия <...> области (т. 1 л.д. 144-238). В соответствии с частью 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ указанные в административном исковом заявлении памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану на основании Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», зарегистрированы в реестре в соответствии с требованиями данного Федерального закона. Так, согласно сведениям, полученным с официального сайта Министерства культуры Российской Федерации, данные объекты включены в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением им регистрационных номеров <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, <...> (т. 1 л.д. 69-82). В реестре указана информация о данных объектах, включающая сведения о создании, типологии, фотографии объектов, а также сведения о решении органа государственной власти о постановке объектов на государственную охрану – решение малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года. Основания для исключения объекта культурного наследия из реестра поименованы в части 2 статьи 23 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, в числе которых полная физическая утрата объекта культурного наследия или утрата им историко-культурного значения. Исключение из реестра объекта культурного наследия осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации в отношении объекта культурного наследия регионального значения - по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 23 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ). При рассмотрении настоящего дела таких обстоятельств установлено не было, административный истец на них не ссылался и соответствующих исковых требований не заявил. Таким образом, в судебном заседании установлено, что <...> здания, расположенные по адресам: <...>, а также <...> дома, расположенные по адресам: <...> являются объектами культурного наследия регионального значения, обладающими историко-архитектурной ценностью, приняты на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» на основании оспариваемого решения и включены в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Рассматривая заявленные требования, суд установил, что в отношении перечисленных в административном исковом заявлении объектов, кроме нежилого здания по адресу: <...>, административный истец какими-либо правами не обладает, что следует из выписок из Единого государственного реестра недвижимости, представленных Филиалом Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Орловской области (т. 2 л.д. 13-27, 139-157). Вместе с тем, выпиской из Единого государственного реестра недвижимости на нежилое здание по адресу: г<...>, принадлежащего муниципальному образованию город <...> <...> области, подтверждена регистрация ограничения прав и обременений данного объекта культурного наследия (т. 2 л.д. 13-16).

С учетом изложенного, включение указанных объектов в список памятников истории и культуры, не нарушает прав Администрации города Ливны Орловской области.

Доводы административного истца о значительных бюджетных расходах на проведение историко-культурной экспертизы для уменьшения границ защитных зон названных объектов в целях формирования нового земельного участка, не свидетельствуют о нарушении прав административного истца, поскольку требования к установлению границ защитных зон объектов культурного наследия предусмотрены положениями статьи 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.

При таких обстоятельствах суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных Администрацией города Ливны Орловской области требований и считает необходимым отказать в их удовлетворении.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административных исковых требований Администрации города Ливны Орловской области к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующим решения малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области» в части включения в список памятников истории и культуры, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории, зданий, расположенных по адресам: <...> (пункты 238, 239, 240, 242, 243, 245, 262 Списка).

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 27 декабря 2017 года.

Председательствующий      Л.В. Майорова