Решение по делу № 8а-14506/2020 от 28.07.2020

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 88а-14080/2020

К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

город Санкт-Петербург                                                           23 сентября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А.,

судей Жидковой О.В., Зеленского А.М.,

с участием прокурора Бердинских С.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационным жалобам Бойцева А.И., Бородавченко А.Ю., Кострова Я.В., Кузнецова А.В., Кузнецова П.Г., Кузьминой Н.А., Михайловой И.В., Тимофеевой О.В., Шпринг М.Л. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 15 января 2020 года (№ 3а-36/2020) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года                          (№ 66а-248/2020) по административному исковому заявлению Бойцева А.И., Кострова Я.В., Шпринг М.Л., Вишневского Б.Л., Кузнецовой Е.М., Балтрукова Д.Н., Тимофеевой О.В., Бородавченко А.Ю., Кузнецова А.В., Кузнецова П.Г., Кузьминой Н.А., Михайловой И.В., Ковалева А.А. о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга от 1 ноября 2019 года № 535-1 15 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях общего пользования».

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А., объяснения Бойцева А.И., Кострова Я.В., Шпринг М.Л. и их представителя Чернышова В.А.,                Тимофеевой О.В., представляющей также интересы, Кузьминой Н.А., Михайловой И.В., Бородавченко А.Ю., Кузнецова А.В., а также Кузьмину Н.А., Михайлову И.В., поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения против кассационных жалоб представителя Губернатора Санкт-Петербурга Градиной А.Н., заключение прокурора Бердинских С.В., полагавшей судебные акты не подлежащими отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 октября 2019 года принят и Губернатором Санкт-Петербурга 1 ноября 2019 года подписан Закон Санкт-Петербурга № 535-115 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях общего пользования», который 1 ноября 2019 года опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга «gov.spb.ru».

Названным законом внесены следующие изменения в Закон Санкт-Петербурга от 19 сентября 2007 года № 430-85 «О зеленых насаждениях общего пользования»: в приложении 1 позиция 1416-37 исключена; приложение дополнено позициями 1416-38 - 1416-43; схемы территорий зеленых насаждений общего пользования, содержащиеся в приложении 3, изложены в новой редакции.

Бойцев А.И., Костров Я.В., Шпринг М.Л., Вишневский Б.Л.,                     Кузнецова Е.М., Балтруков Д.Н., Тимофеева О.В., Бородавченко А.Ю., Кузнецов А.В., Кузнецов П.Г., Кузьмина Н.А., Михайлова И.В., Ковалев А.А. обратились в суд с административными исками, в которых просили признать недействующим со дня принятия Закон Санкт-Петербурга от 1 ноября 2019 года № 535-115 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях общего пользования».

В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемый закон, исключивший из перечня зеленых насаждений общего пользования территорию, представляющую собой сад на Неве на Смольной набережной севернее Орловской улицы, площадью 2,85 га, (позиция 1416-37), и включивший в названный перечень шесть безымянных бульваров, общей площадью 3,62 га, уменьшает показатель обеспеченности территориями зеленых насаждений общего пользования жителей Центрального района Санкт-Петербурга до значения, который ниже минимального норматива, что не компенсируется отнесением к территориям зеленых насаждений общего пользования вышеназванных бульваров, ввиду выполнения ими специальных функций по защитному озеленению.

Тем самым, оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статьям 3, 11, части 3 статьи 44, части 2 статьи 61 Федерального закона от                  10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункту 1 статьи 4, пунктам 1 и 3 статьи 5, абзацу 2 пункта 4 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге», пункту 9.2 СП 42.13330 СНиП 2.07.01-89, утвержденных Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 № 1034/пр «Об утверждении СП 42.13330 СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений».

Кроме того, административные истцы полагали нарушенным порядок принятия закона по причине проведения инвентаризации земельных участков, включенных в перечень, и земельного участка, исключенного из него, с нарушением установленного порядка.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 15 января 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года, в удовлетворении административных исковых заявлений Бойцева А.И., Кострова Я.В., Шпринг М.Л., Вишневского Б.Л.,                     Кузнецовой Е.М., Балтрукова Д.Н., Тимофеевой О.В., Бородавченко А.Ю., Кузнецова А.В., Кузнецова П.Г., Кузьминой Н.А., Михайловой И.В.,                  Ковалева А.А. отказано.

В кассационных жалобах на решение Санкт-Петербургского городского суда от 15 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года, поступивших в суд первой инстанции 17 июля и 24 июля 2020 года, Бойцев А.И., Бородавченко А.Ю., Костров Я.В., Кузнецов А.В., Кузнецов П.Г., Кузьмина Н.А., Михайлова И.В., Тимофеева О.В., Шпринг М.Л. ставят вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными с неправильным применением норм материального права, процессуальными нарушениями, настаивая на доводах административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

Судами установлено, что в рамках реализации предоставленных полномочий принят Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года № 396-88       «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге».

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 15 данного Закона перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга; включение территорий зеленых насаждений в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, внесение изменений в данный перечень в части границ и площадей территорий зеленых насаждений общего пользования, а также исключение территорий зеленых насаждений из перечня территорий зеленых насаждений общего пользования осуществляется путем внесения изменений в соответствующий закон Санкт-Петербурга.

Разрешая дело, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными положениями, а также пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от                                 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьями 31 и 32 Устава Санкт-Петербурга, пришел к выводу о том, что Закон Санкт-Петербурга от 1 ноября 2019 года № 535-115 принят органом власти в пределах полномочий с соблюдением правовых норм, устанавливающих процедуры принятия, с которым согласился суд апелляционной инстанции.

Доводы административных истцов о нарушении процедуры принятия оспариваемого акта со ссылкой на то, что инвентаризация территорий зеленых насаждений, включенных в перечень зеленых насаждений общего пользования, и территории, исключенной из данного перечня, проведена с нарушением Порядка осуществления инвентаризации территорий зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, утвержденного распоряжением Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости Санкт-Петербурга от 22 февраля 2017 года № 2-р, проверялись судами и правильно признаны несостоятельными исходя из следующего.

Пунктом 1.6 названного Порядка предусмотрена возможность проведения плановой инвентаризации территорий зеленых насаждений один раз в год, в связи с чем административные истцы полагали, что осуществление ее во внеплановом порядке свидетельствует о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта и наличии оснований для признания его недействующим.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт «в» пункта 2 части 3 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, послужить основанием для признания нормативного правового акта не действующим может лишь нарушение процедуры принятия, установленной нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Распоряжение Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости Санкт-Петербурга от 22 февраля 2017 года № 2-р таким нормативным правовым актом не является.

Из пункта 1 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга от 23 июня 2010 года                         № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» целью инвентаризации территорий зеленых насаждений является, в том числе, принятие решений о включении территорий зеленых насаждений в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования и отнесения территорий зеленых насаждений общего пользования к категориям городского значения, местного значения и резерва озеленения, а также об исключении территорий зеленых насаждений из данных перечней. Результаты инвентаризации территорий зеленых насаждений содержат числовые данные, характеризующие: количество территорий зеленых насаждений; ориентировочную площадь территорий зеленых насаждений; ориентировочную площадь каждой территории зеленых насаждений; местоположение территории зеленых насаждений с описанием границ.

Судами установлено, что принятию Закона Санкт-Петербурга от 1 ноября 2019 года № 535-115 предшествовало проведение внеплановой инвентаризации, в рамках которой составлены акты полевого обследования территорий зеленых насаждений, подлежащих включению в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования и исключению из него. Материалы инвентаризации, в том числе акты полевого обследования, были представлены на заседания рабочей группы по инвентаризации территории зеленых насаждений общего пользования, по результатам которых приняты решения об исключении из названного перечня и включении в него спорных территорий (протоколы № 11 от 1 октября 2019 года и № 13 от 22 октября 2019 года).

Установление нормативными правовыми акта Санкт-Петербурга обязательности проведения инвентаризации зеленых насаждений и отнесения на основе ее результатов определенных территорий к территориям зеленых насаждений общего пользования обеспечивает исключение произвольности при принятии соответствующих нормативных правовых актов.

Реализация процедуры инвентаризации территорий зеленых насаждений до принятия Закона Санкт-Петербурга от 1 ноября 2019 года № 535-115 свидетельствует о соблюдении порядка его принятия, установленного региональными правовыми нормами.

Закрепление в пункте 1.6 Порядка осуществления инвентаризации территорий зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, утвержденного распоряжением Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости Санкт-Петербурга от 22 февраля 2017 года № 2-р, обязательности проведения инвентаризации один раз в год не означает невозможность проведения ее и во неплановом порядке.

Оценивая доводы об обеспечении принятием Закона Санкт-Петербурга от                           1 ноября 2019 года № 535-115 баланса публичных интересов (экономических, экологических, социальных) суд апелляционной инстанции правильно отметил следующее.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 28 Постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что, проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Ссылки административных истцов на необеспечение в рассматриваемом случае баланса публичных интересов, равно как и на уменьшение зеленого фонда в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта, касаются вопросов целесообразности принятия органами государственной власти Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга от 1 ноября 2019 года                       № 535-115, которые суд разрешать не вправе.

Оценивая доводы о том, что абзацем 2 пункта 4 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» установлен запрет на исключение территорий зеленых насаждений общего пользования из перечня территорий зеленых насаждений общего пользования как в случае, если показатель обеспеченности населения Санкт-Петербурга территориями зеленых насаждений в пределах соответствующего района Санкт-Петербурга ниже минимального норматива обеспеченности населения Санкт-Петербурга территориями зеленых насаждений, так и в случае, если предполагаемое исключение приведет к снижению показателя обеспеченности населения Санкт-Петербурга территориями зеленых насаждений до уровня ниже минимального норматива обеспеченности населения Санкт-Петербурга территориями зеленых насаждений, суды пришли к обоснованному выводу о том, что несоответствие приведенному положению Закона Санкт-Петербурга от 1 ноября 2019 года № 535-115 не является основанием для признания его недействующим, поскольку Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» не относится к нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемого закона положениям статей 44 и 61 Федерального закона от 10 января 2002 года                          № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», равно как и положениям статей 3 и 11 указанного Федерального закона, а также пункта 9.2 СП 42.13330 СНиП 2.07.01-89, утвержденных Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года № 1034/пр «Об утверждении СП 42.13330 СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», правильно отклонены судами, поскольку вопросы включения территорий в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования и исключения из него этими актами не регулируются.

    Вопреки утверждениям кассационных жалоб, суды первой и апелляционной инстанции дали надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебного акта, по настоящему административному делу не допущено.

    Ссылки кассационных жалоб на ненадлежащее извещение административных истцов о рассмотрении апелляционных жалоб судом апелляционной инстанции отмену апелляционного определения не влекут, поскольку материалами административного дела подтверждается, что административные истцы были извещены о времени и месте апелляционных жалоб по электронной почте, указанной ими в административных исковых заявлениях.

Доводы кассационных жалоб не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить решение Санкт-Петербургского городского суда от 15 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года без изменения, кассационные жалобы Бойцева А.И., Бородавченко А.Ю., Кострова Я.В., Кузнецова А.В., Кузнецова П.Г., Кузьминой Н.А., Михайловой И.В., Тимофеевой О.В., Шпринг М.Л. - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 15 января 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 1 октября 2020 года.