Решение по делу № 8а-16186/2020 [88а-15667/2020] от 27.08.2020

Дело № 88а-15667/2020

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

К А С С А Ц И О Н Н О Е    О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

14 октября 2020 года                                                            г. Санкт-Петербург

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А.,

судей:                     Зеленского А. М., Жидковой О.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 13 декабря 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июня 2020 года по административному делу №3а- 335/2019 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании не действующим в части областного закона Ленинградской области от 29 декабря 2016 г. № 106-оз «Об условиях предоставления права на пенсию за выслугу лет лицам, замещавшим должности    государственной гражданской службы Ленинградской области, и о внесении изменений в областной закон «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной службы Ленинградской области и должности государственной гражданской службы Ленинградской области»

     Заслушав доклад судьи Зеленского А.М., объяснения представителя губернатора Ленинградской области – Яковлевой Н.Н., представителя Законодательного собрания Ленинградской области – Коростелевой И.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кичаевой О.А., полагавшей состоявшиеся по делу судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

    21 декабря 2016 г. законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон № 106-оз «Об условиях предоставления права на пенсию за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Ленинградской области, и о внесении изменений в областной закон «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной службы Ленинградской области и должности государственной гражданской службы Ленинградской области», который 29 декабря 2016 г. подписан губернатором Ленинградской области и 30 декабря 2016 г. опубликован в сети Интернет на официальных интернет-порталах правовой информации www.pravo.gov.ru и администрации Ленинградской области www.lenobl.ru.

    Абзацем вторым пункта 1 части 1 статьи 3 областного закона установлено, что одним из условий возникновения у лиц, замещавших должности гражданской службы, права на пенсию за выслугу лет является наличие стажа государственной гражданской службы, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», в том числе наличие стажа гражданской службы в государственных органах Ленинградской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области не менее 10 лет, из которых стаж гражданской службы в государственных органах Ленинградской области должен составлять не менее 5 лет, непосредственно на день увольнения с гражданской службы.

    Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании абзаца второго пункта 1 части 1 статьи 3 названного областного закона не действующим в части слов «наличие стажа гражданской службы в государственных органах Ленинградской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области не менее 10 дет, из которых стаж гражданской службы в государственных органах Ленинградской области должен составлять не менее 5 лет, непосредственно на день увольнения с гражданской службы», ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 23 мая 2016 г. № 143-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан», поскольку оспариваемыми положениями предусмотрен дополнительный критерий назначения пенсии за выслугу лет, влекущий существенное сужение круга государственных гражданских служащих, которым на федеральном уровне гарантировано пенсионное обеспечение за выслугу лет.

    Решением Ленинградского областного суда от 13 декабря 2019 г. оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции суда от 10 июня 2020 года административное исковое заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворено, оспариваемые положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

    На вступившие в законную силу судебные акты Губернатор Ленинградской области подал кассационную жалобу, в которых ставится вопрос об их отмене. Ссылается на нарушение судами норм материального права.

    Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что областной закон Ленинградской области от 29 декабря 2016 г. № 106-оз «Об условиях предоставления права на пенсию за зыслугу лет лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Ленинградской области, и о внесении изменений в областной закон «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной службы Ленинградской области и должности государственной гражданской службы Ленинградской области» принят в пределах предоставленных органам государственной власти Ленинградской области полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из вывода о том, что оспариваемые положения противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку возникновение права на государственную пенсию за выслугу лет лицам, замещавшим должности гражданской службы, не может быть поставлено в зависимость от стажа гражданской службы непосредственно в государственных органах и органах местного самоуправления Ленинградской области.

    Проверяя законность решения суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции признала вывод суда правильным и соответствующим нормам материального права, которым регламентированы спорные правоотношения.

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (части 1, 2 статьи 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потере кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39).

Конституционное право на социальное обеспечение включает и право на получение пенсии в определённых законом случаях и размерах.

По смыслу приведённых положений Конституции Российской Федерации, рассматриваемых в системной связи с положениями её статьей 6 (часть 2) и 19 (части 1 и 2), в Российской Федерации должно обеспечиваться единство конституционно-правового статуса человека и гражданина на всей территории, соответственно, пользование вытекающими из Конституции Российской Федерации социальными правами, связанными с получением государственного пенсионного обеспечения, подлежит гарантированию на основе конституционного принципа юридического равенства.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», который в числе основных гарантий предусматривает государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом (пункт 18 части 1 статьи 14).

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.

Введенный в действие с 1 января 2002 г. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» регламентирует условия назначения пенсии за выслугу лет только федеральным государственным гражданским служащим. Что касается государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, то согласно пункту 4 статьи 7 данного федерального закона условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к названному федеральному закону.

Таким образом, законодатель субъекта Российской Федерации при отсутствии федерального закона о государственном пенсионом обеспечении граждан, проходивших государственную службу, вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет.

В то же время, как правильно указал суд первой инстанции, наделение субъектов Российской Федерации в отсутствие соответствующего федерального закона полномочием самостоятельно устанавливать условия предоставления права на пенсию не означает, что такие условия могут определяться произвольно.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации специфика государственной службы в Российской Федерации предопределяет особый правовой статус государственных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, а также ограничениями, связанными с прохождением государственной службы.

Из приведённых положений пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» не следует, что стаж гражданской службы, необходимый для назначения пенсии за выслугу лет, должен быть приобретен исключительно в органах государственной власти или органах местного самоуправления определённого субъекта Российской Федерации, поскольку федеральный законодатель такого условия для предоставления права на пенсию за выслугу лет не устанавливает.

Само по себе право гражданского служащего на получение дополнительного пенсионного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет производно от его предшествующей трудовой деятельности на должностях гражданской службы, предполагающей выполнение определённых, значимых для общества обязанностей, поэтому для приобретения права на пенсию за выслугу лет данная деятельность может осуществляться гражданским служащим на должностях гражданской службы, замещаемых на территории всей Российской Федерации, а не только отдельных субъектов Российской Федерации, и стаж гражданской службы, необходимый для назначения пенсии за выслугу лет, учитывается на основании замещения должностей гражданской службы на территории всей Российской Федерации в совокупности, а не только отдельных субъектов Российской Федерации в частности.

В этой связи абзаца второго пункта 1 части 1 статьи 3 оспариваемого областного закона в части слов «наличие стажа гражданской службы в государственных органах Ленинградской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области не менее 10 дет, из которых стаж гражданской службы в государственных органах Ленинградской области должен составлять не менее 5 лет, непосредственно на день увольнения с гражданской службы», предусматривающий условие предоставления права на пенсию за выслугу лет гражданским служащим, согласно которому предоставление такого права поставлено в зависимость от определённого стажа гражданской службы непосредственно в государственных органах и органах местного самоуправления конкретного субъекта Российской Федерации, обоснованно признан судом недействующим.

    Данная позиция отражена в пункте 42 «Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2019)», утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.04.2019 года.

     На основании подпункта 1 пункта 7 статьи 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 N 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения.

     Согласно пункту 4 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на постановления и решения Европейского Суда по правам человека, решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, обзоры судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденные Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в целях обеспечения единства судебной практики и законности.

    Таким образом, суды обязаны руководствоваться разъяснениями судебной практики, данными Верховным Судом Российской Федерации в соответствующих обзорах.

    Оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов нет.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

    решение Ленинградского областного суда от 13 декабря 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июня 2020 года по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании не действующим в части областного закона Ленинградской области от 29 декабря 2016 г. № 106-оз «Об условиях предоставления права на пенсию за выслугу лет лицам, замещавшим должности    государственной гражданской службы Ленинградской области, и о внесении изменений в областной закон «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной службы Ленинградской области и должности государственной гражданской службы Ленинградской области» оставить без изменения, кассационную жалобу Губернатора Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Ленинградского областного суда от 13 декабря 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июня 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 20 октября 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: