Решение по делу № 66а-572/2021 от 27.04.2021

УИД № 22OS0000-01-2020-000696-72

Дело № 66а-572/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Новосибирск                                                                            3 июня 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Роженцевой Ю.В., Никитиной Г.Н.,

при секретаре Таран И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело            № по административному исковому заявлению общества                с ограниченной ответственностью «Проспект» о признании недействующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления с апелляционными жалобами Барнаульской городской Думы, администрации города Барнаула на решение Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В., возражения на апелляционные жалобы представителя административного истца ФИО3, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года          № 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Генеральный план города Барнаула).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года           № 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Правила землепользования и застройки города Барнаула). Решением Барнаульской городской Думы от 4 декабря 2020 года № 611 в Правила землепользования и застройки города Барнаула внесены изменения.

Общество с ограниченной ответственностью «Проспект» (далее - ООО «Проспект», Общество) обратилось в Алтайский краевой суд                            с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просило признать недействующим Генеральный план города Барнаула            в части распространения иной функциональной зоны на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, а также недействующими Правила землепользования и застройки города Барнаула Алтайского края в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на тот же земельный участок.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником нежилых задний с кадастровыми номерами № и №, а также нежилого помещения с кадастровым номером №, расположенных на земельном участке по адресу: <адрес>. Как собственник объектов недвижимости ООО «Проспект» имеет право на предоставление занятого зданиями земельного участка на праве аренды. ДД.ММ.ГГГГ управление имущественных отношений Алтайского края отказало в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка, поскольку Правилами землепользования и застройки города Барнаула спорный земельный участок частично отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р-5), частично к многофункциональной общественно-деловой территориальной зоне (ОД-1), где не предусмотрено размещение объектов, принадлежащих на праве собственности ООО «Проспект».

Решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ административное исковое заявление удовлетворено, признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 «Карта функциональных зон» Генерального плана городского округа - города Барнаула в части распространения иной функциональной зоны на территорию земельного участка по <адрес>, приложение 1 «Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории» Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок по <адрес>.

Не согласившись с решением суда, Барнаульская городская Дума подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, указывая на то, что территориальная зона, установленная в границах спорного земельного участка, соответствует функциональной зоне, установленной Генеральным планом города Барнаула. Также обращает внимание на то, что территория, на которой находится земельный участок, является на сегодняшний день неблагоприятной для жилой застройки из-за близости северного промышленного узла и затопляемости паводком 1 % обеспеченности. Кроме того, границы спорного земельного участка не сформированы и не поставлены на кадастровый учет.

В апелляционной жалобе (с учетом дополнений) администрация города Барнаула также просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на то, что Генеральный план является документом, определяющим, в том числе перспективное развитие территории городского округа, в связи с чем несоответствие планируемого функционального зонирования части территории городского округа фактическому землепользованию в районе спорного земельного участка не является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим. Суд пришел к ошибочному выводу о несоответствии оспариваемых нормативных правовых актов актам, имеющим большую юридическую силу, так как исходя из норм Градостроительного кодекса Российской Федерации установление функциональных и территориальных зон отнесено к дискреции представительного органа местного самоуправления. Генеральным планом определена конкретная функциональная зона. Указание в нем на назначение иных зон как «иные озелененные территории, не включенные                           в градостроительную деятельность» не означает, что функциональная зона не предполагает развитие территории, не создает и не может создавать правовую неопределенность, так как функциональное зонирование правовой режим объектов не определяет. Кроме того, по мнению апеллянта, признание недействующими положений Генерального плана не влечет автоматическую недействительность Правил землепользования и застройки, поскольку территориальные зоны устанавливаются с учетом функциональных зон, а не в соответствии с ними, в связи с чем вывод суда о противоречии положений Правил Генеральному плану является неверным.

Относительно доводов апелляционных жалоб административным истцом и участвующим в деле прокурором представлены возражения,              в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО3 возражала против удовлетворения апелляционных жалоб.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения представителя истца, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации судом первой инстанции верно установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции                   с соблюдением процедуры разработки и формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования, и по этим основаниям не оспариваются.

Соблюдение процедуры принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки уже являлись предметом судебной проверки, что подтверждается материалами дела.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что ООО «Проспект» с ДД.ММ.ГГГГ является собственником нежилого помещения с кадастровым номером № площадью 165,4 кв.м, нежилого здания с кадастровым номером № площадью 81,0 кв.м, нежилого здания с кадастровым номером № площадью 148,8 кв.м, расположенных на земельном участке по адресу:    <адрес>. Указанные объекты недвижимого имущества поставлены на кадастровый учет в ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ. Ранее собственниками указанных объектов недвижимого имущества являлись ФИО4 и ФИО5

Уведомлением Управления имущественных отношений Алтайского края от ДД.ММ.ГГГГ № ФИО4 отказано в предоставлении без торгов земельного участка площадью 1081 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, в связи с тем, что земельный участок частично расположен в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), частично в многофункциональной общественно-деловой зоне (ОД-1).

Письмом комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула от ДД.ММ.ГГГГ ФИО4 отказано во внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Барнаула в части отнесения участка, расположенного по адресу: <адрес>,    к многофункциональной общественно-деловой зоне (ОД-1).

Из материалов дела также следует, что согласно фрагментам приложения 4 «Карта функционального зонирования» Генерального плана и условным обозначениям» к ней земельный участок, находящийся                     в пользовании административного истца, расположен в иной функциональной зоне, которая не отнесена к какой-либо группе функциональных зон (жилых, производственных, рекреационных).

В соответствии с фрагментом Карты градостроительного зонирования, являющейся составной частью оспариваемых Правил землепользования и застройки, спорный земельный участок частично расположен                            в территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что положения Генерального плана города Барнаула в части установления иной функциональной зоны, отнесенной         к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных                                     в градостроительную деятельность, не отвечают требованиям определенности, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер, в связи с чем отнесение спорного земельного участка, которым пользуется административный истец,                        к территориальной зоне открытых пространств (Р-5), в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории также не могло быть признано отвечающим критерию формальной определенности.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, которые основаны на верном применении норм материального права с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Разрешая заявленные требования по существу, суд с учетом анализа градостроительного законодательства исходил из того, что право органа местного самоуправления предусмотреть иные функциональные зоны не означает возможность отнесения к иной зоне любых территорий, не включенных в прямо предусмотренные вышеуказанной нормой виды функциональных зон, и в любом случае обязывает орган местного самоуправления закрепить характеристики каждой функциональной зоны, отражающие специфику назначения территории.

Пунктом 7.1 раздела 3 «Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов» Приложения 1 «Положение о территориальном планировании городского округа - города Барнаула» Генерального плана городского округа - города Барнаула назначение иных зон указано «иные озелененные территории, не включенные                              в градостроительную деятельность», при этом какие-либо объекты федерального регионального или местного значения, подлежащие размещению в данной зоне, не указаны, в Генеральном плане города Барнаула долгосрочное развитие территории в иной функциональной зоне не определено.

Предусматривая размещение озелененных территорий в иной функциональной зоне, разработчик Генерального плана города Барнаула и принявшая акт Барнаульская городская Дума не отнесли данную зону              к рекреационным. Какие-либо мероприятия по озеленению (а равно устройство парков, набережных, зон отдыха и т.п.) в перечне мероприятий отсутствуют, фактическое землепользование на территории, где расположен спорный земельный участок, не состоит в использовании территории в целях рекреации.

Судом дана оценка ссылкам административного ответчика                      в обоснование установления иной функциональной зоны на фактическую подтопляемость территории пос. Затон в результате разлива реки Оби и грунтовыми водами, а также на близость северного промышленного узла, что создает неблагоприятные условия для строительства на данной территории, которые обоснованно не приняты во внимание.

Из подраздела Генерального плана 2.3.7 «Инженерная защита и подготовка территории» раздела 2 «Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов» следует, что на территории микр. Затон предусмотрены мероприятия по берегоукреплению и строительству защитной дамбы.

Как верно указано в обжалуемом решении, учет особых условий землепользования при определении функционального зонирования предполагает соблюдение также требований к установлению зон с особыми условиями использования территорий, установленных действующим законодательством.

Вместе с тем, стороной административного ответчика не представлено доказательств установления зон затопления, подтопления на территории города Барнаула в соответствии с вышеуказанным порядком, определения границ зон затопления, подтопления.

Устанавливая в пункте 7.1 раздела 3 Положения о территориальном планировании Генерального плана города Барнаула назначение иной функциональной зоны как озелененных территорий, не вовлеченных                в градостроительную деятельность, представительный орган местного самоуправления не учел, что ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению), а предусматривают лишь необходимость принятия мер инженерной защиты при размещении новых населенных пунктов и строительстве новых объектов капитального строительства.

Судебная коллегия также отмечает, что согласно статье 81 Правил землепользования и застройки города Барнаула для территориальной зоны открытых пространств (Р-5) предусмотрен градостроительный регламент, которым к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся          в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), вовлечены                         в градостроительную деятельность, при этом виды разрешенного использования земельных участков не связаны с озеленением территории, что также говорит о противоречии Правил землепользования и застройки              в оспариваемой части документам территориального планирования и принципу формальной определенности.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись основания для удовлетворения административного искового заявления.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований           к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда, а также к выражению несогласия с произведенной оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Таким образом, судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права; основания для его отмены или изменения в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционные жалобы Барнаульской городской Думы, администрации города Барнаула - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Алтайский     краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.