Решение по делу № 2а-801/2022 от 17.05.2022

                                                                          К делу №а-801/2022

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

3 августа 2022 года                                                          <адрес>

       Майкопский районный суд Республики Адыгея в составе:

председательствующего Бражникова Е.Г.,

при секретаре ФИО2,

с участием представителя административного истца ФИО3,

представителя административных ответчиков ФИО4,

          рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению администрации МО «<адрес>» к председателю Контрольно- счетной палаты МО «<адрес>» ФИО1, Контрольно- счетной палате МО «<адрес>» о признании незаконными решения и действия должностного лица,

УСТАНОВИЛ:

Администрация МО «<адрес>» обратилась в суд с административным иском о признании незаконными решения и действия должностного лица.

В обоснование требований указала, что в администрацию муниципального образования «<адрес>» поступило уведомление председателя Контрольно- счетной палаты муниципального образования «<адрес>» ФИО1 от ДД.ММ.ГГГГ №, в котором сообщено о планируемом проведении в период с 17 мая по ДД.ММ.ГГГГ контрольного мероприятия «Проверка формирования и расходования средств на муниципальную программу муниципального образования «<адрес>» «Социальное развитие» в 2021 году. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг».

Как указано Административным ответчиком в упомянутом уведомлении, названное контрольное мероприятие проводится в соответствии с Планом работы Контрольно-счетной палаты на 2022 год, утвержденным приказом председателя Контрольно-счетной палаты муниципального образования «<адрес>» от ДД.ММ.ГГГГ №.

В связи с проведением указанного контрольного мероприятия Административный ответчик в названном уведомлении от ДД.ММ.ГГГГ № обязал <адрес> обеспечить необходимые условия для работы сотрудников Контрольно-счетной палаты, осуществляющих контрольное мероприятие.

Решение и действия председателя Контрольно-счетной палаты МО «<адрес>» ФИО1 по проведению с 17 мая по ДД.ММ.ГГГГ указанного контрольного мероприятия являются незаконными, о чем свидетельствует следующее.

В соответствии со ст. 36 Устава муниципального образования «<адрес>» и ст. 1 Положения о Контрольно-счетной палате муниципального образования «<адрес>», утвержденного Решением Совета народных депутатов муниципального образования «<адрес>» от ДД.ММ.ГГГГ №-РС, Контрольно-счетная палата муниципального образования «<адрес>» (далее также - Контрольно-счетная палата, КСП района) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется Советом народных депутатов муниципального образования «<адрес>» (далее также - Совет народных депутатов) и ему подотчетна.

Исходя из правового статуса Контрольно-счетной палаты и ее председателя ФИО1, закрепленных в ст. 36 Устава МО «<адрес>», а также в ст. ст. 1, 8, 13, 14, 15, 16, 17 вышеуказанного Положения о Контрольно-счетной палате, Административный ответчик ФИО1 является должностным лицом, наделенным публичными полномочиями. Соответственно, правоотношения между Контрольно-счетной палатой и <адрес> являются административными правоотношениями, то есть носят публичный характер.

В частности, статьями 13, 15, 16 Положения о Контрольно-счетной палате предусмотрена обязанность органов местного самоуправления, муниципальных органов и организаций, в отношении которых осуществляется внешний финансовый контроль, исполнять требования должностных лиц Контрольно-счетной палаты, а за непредставление или представление не в полном объеме, либо недостоверных сведений по запросу КСП района предусмотрена ответственность, в т.ч. по ст. 19.7 КоАП РФ.

О неправомерности оспариваемых действий Административного ответчика ФИО1 в части организации проведения с ДД.ММ.ГГГГ контрольного мероприятия: «проверка формирования <адрес> средств на муниципальную программу муниципального образования «<адрес>» «Социальное развитие» в 2021 году» - свидетельствует тот факт, что указанное должностное лицо и возглавляемый им орган местного самоуправления вышли за пределы полномочий, установленных действующими нормативными правовыми актами.

Так, частью 3 статьи 36 Устава МО «<адрес>» установлен круг полномочий Контрольно-счетной палаты - она образуется в целях:

    контроля за исполнением местного бюджета;

    соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета муниципального образования «<адрес>», отчета о его исполнении}

    контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Статьёй 8 Положения о Контрольно-счетной палате определены её полномочия.

Статьей 218 Бюджетного кодекса РФ установлено правовое регулирование правоотношений в сфере исполнения бюджетов по доходам. К данной деятельности не отнесены мероприятия по проверке формирования средств на муниципальные программы.

Из приведенных положений нормативных правовых актов, следует, что проверка формирования средств на муниципальные программы, в т.ч. на программу муниципального образования «<адрес>» «Социальное развитие» в 2021 году, не входит в компетенцию Контрольно-счетной палаты.

Соответственно, оспариваемые решение и действия Административного ответчика ФИО1 по проведению с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ названного контрольного мероприятия свидетельствуют о том, что указанное должностное лицо и возглавляемый им орган, превысили свои полномочия и вмешались в оперативно-хозяйственную деятельность <адрес>, что запрещено ч. 3 ст. 15 вышеназванного Положения о Контрольно-счетной палате.

Тем самым Административный ответчик ФИО1 нарушила законные интересы <адрес> как органа местного самоуправления и право на соблюдение Контрольно-счетной палатой при проведении в отношении <адрес> проверки основного принципа деятельности контрольно-счетного органа - принципа законности, закрепленного в ст. 3 Положения о Контрольно-счетной палате и в ст. 4 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

О реальном принятии Административным ответчиком оспариваемого решения и осуществлении оспариваемых действий свидетельствует письменный запрос председателя КСП района в <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № о предоставлении до ДД.ММ.ГГГГ копий ряда документов в связи с проведением с ДД.ММ.ГГГГ указанного выше контрольного мероприятия.

В названном запросе Административным ответчиком указано, что проведение оспариваемых действий - контрольного мероприятия «Проверка формирования и расходования средств на муниципальную программу муниципального образования «<адрес>» «Социальное развитие» в 2021 году. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг» осуществляется на основании решения - приказа председателя Контрольно-счетной палаты МО «<адрес>» № от ДД.ММ.ГГГГ.

При этом Административный ответчик ФИО1 не представила в <адрес> упомянутый приказ № от ДД.ММ.ГГГГ. На официальном сайте КСП района данный приказ также не размещен, что не позволяет Административному истцу приложить оспариваемый приказ к административному исковому заявлению.

                В связи с изложенным просит суд признать незаконным приказ председателя Контрольно-счетной палаты муниципального образования «<адрес>» ФИО1 от ДД.ММ.ГГГГ № о проведении в администрации муниципального образования «<адрес>» контрольного мероприятия «Проверка формирования и расходования средств на муниципальную программу муниципального образования «<адрес>» «Социальное развитие» в 2021 году. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг».

               Признать незаконными действия председателя Контрольно-счетной палаты муниципального образования «<адрес>» ФИО1 по организации проведения в период с 17 мая по ДД.ММ.ГГГГ в администрации муниципального образования «<адрес>» на основании приказа от ДД.ММ.ГГГГ № контрольного мероприятия «Проверка формирования и расходования средств на муниципальную программу муниципального образования «<адрес>» «Социальное развитие» в 2021 году. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг».

    В судебном заседании представитель административного истца ФИО3 исковые требования поддержал и просил их удовлетворить. Пояснил, что из формулировки контрольного мероприятия следует, что оно направлено на контроль расходования средств в рамках муниципальной программы и не предполагает контроль формирования средств на программу. Административный ответчик допускает расширительное толкование и тем самым выходит за рамки своих полномочий.

    Административные ответчики председатель Контрольно- счетной палаты МО «<адрес>» ФИО1 и Контрольно- счетная палата МО «<адрес>» предоставили суду возражения, в которых просили суд отказать в удовлетворении административного иска за необоснованностью.

Представитель административных ответчиков ФИО4 исковые требования не признал и пояснил, что полномочия Контрольно-счетной палаты определены Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), Уставом муниципального образования, а также Положением, утвержденным решением Совета народных депутатов муниципального образования «<адрес>» Республики Адыгея от ДД.ММ.ГГГГ №-РС (далее – Положение о Контрольно-счетной палате).

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет состоит из доходной части и расходной.

Процесс исполнения бюджетов и его составляющие подробно расписаны законодателем в Главе 24 Раздела VIII Части 3 Бюджетного кодекса РФ и включает в себя два основных направления: исполнение бюджета по доходам, а также исполнение бюджетов по расходам.

Согласно ч. 1 ст. 268.1 БК РФ органы внешнего муниципального финансового контроля наделены полномочием по контролю за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. При этом к бюджетным правоотношениям относятся в том числе отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы России (абзац второй п. 1 ст. 1 БК РФ).

Из пояснений специалиста- заместителя председателя Контрольно- счетной палаты Республики Адыгея ФИО5 следует, что согласно п.п. 1 и 5 ч. 2 ст. 9 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 6-ФЗ Контрольно- счетная палата (КСП) МО «<адрес>» среди прочих реализуют полномочия по организации и осуществлению контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 11 ч. 2 ст. 9 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 6-ФЗ КСП МО «<адрес>» наделено полномочиями по оценке реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально- экономического развития муниципального образования, предусмотренных документами стратегического планирования муниципального образования, в пределах компетенции контрольно-счетного органа муниципального образования. При этом п. 5 ч.5 ст. И Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, в числе иных относит муниципальные программы.

Таким образом, исследование в ходе проведения Контрольного мероприятия вопроса «соответствие положений муниципальной программы «Социальное развитие» (далее - муниципальная программа) нормам законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, способствующих достижению целей и конечных результатов в ходе её реализации», охватывается вышеназванными полномочиями по организации и осуществлению контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также полномочиями по оценке реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития муниципального образования, предусмотренных документами стратегического планирования муниципального образования (как указано выше, муниципальная программа отнесена действующим законодательством к документам стратегического планирования муниципального образования).

Правомерность исследования вопроса «общие сведения о муниципальной программе (обобщенная характеристика основных мероприятий муниципальной программы), анализ формирования финансового обеспечения муниципальной программы» в рамках Контрольного мероприятия полностью обосновано правомочиями по организации и осуществлению контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета.

Невозможно осуществить полноценный контроль за расходованием средств, выделенных из местного бюджета на реализацию муниципальной программы, без исследования характеристик программных мероприятий и анализа того как сформировано финансовое обеспечение указанных мероприятий.

Исследование вопросов «проверка использования средств на реализацию подпрограмм муниципальной программы» в рамках Контрольного мероприятия, также необходимо рассматривать как прямую реализацию полномочий КСП МО «<адрес>» по контролю за расходованием средств местного бюджета.

Оценка реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально- экономического развития муниципального образования, предусмотренных муниципальной программой, а также оценка эффективности использования средств местного бюджета, выделенных на реализацию муниципальной программы, невозможны без соответствующего анализа отчетности (отчетных данных) об исполнении муниципальной программы.

Таким образом, назначение и проведение КСП МО «<адрес>» контрольного мероприятия ««Проверка формирования и расходования средств на муниципальную программу муниципального образования «<адрес>» «Социальное развитие» в 2021 году. Аудит закупок в сфере закупок, товаров, работ, услуг» и исследование в его рамках обозначенных выше вопросов, является правомерным и направлено на реализацию полномочий, предусмотренных Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 6-ФЗ и Положением о Контрольно-счетной палате муниципального образования «<адрес>».

Кроме того, Контрольно-счетная палата Республики Адыгея реализует аналогичные полномочия по контролю за расходованием средств республиканского бюджета Республики Адыгея на реализацию государственных программ Республики Адыгея.

Суд, оценив представленные доказательства в их совокупности, приходит к следующим выводам.

Из материалов административного дела следует, что председателем Контрольно- счетной палаты муниципального образования «<адрес>» ФИО1 в адрес администрации МО «<адрес>» направлено уведомление от ДД.ММ.ГГГГ №, в котором сообщено о планируемом проведении в период с 17 мая по ДД.ММ.ГГГГ контрольного мероприятия «Проверка формирования и расходования средств на муниципальную программу муниципального образования «<адрес>» «Социальное развитие» в 2021 году. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг».

Контрольное мероприятие проводится в соответствии с Планом работы Контрольно-счетной палаты на 2022 год, утвержденным приказом председателя Контрольно-счетной палаты муниципального образования «<адрес>» от ДД.ММ.ГГГГ №.

В связи с проведением указанного контрольного мероприятия в названном уведомлении от ДД.ММ.ГГГГ № председатель Контрольно- счетной палаты обязал <адрес> обеспечить необходимые условия для работы сотрудников Контрольно-счетной палаты, осуществляющих контрольное мероприятие.

Для проведения обжалуемого контрольного мероприятия разработана и утверждена Программа его проведения.

Согласно ч.1 ст. 36 Устава, принятого решением Совета народных депутатов МО «<адрес>» от ДД.ММ.ГГГГ №-рс и ч. 2 ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Контрольно-счетная палата муниципального образования «<адрес>» является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

В соответствии с ч. 1 ст. 268.1 Бюджетного кодекса РФ органы внешнего муниципального финансового контроля наделены полномочием по контролю за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. При этом к бюджетным правоотношениям относятся в том числе отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы России (абзац второй п. 1 ст. 1 БК РФ).

Полномочия контрольно- счетных органов муниципальных образований законодателем предусмотрены в ч. 2 ст. 9 Закона № 6-ФЗ, к ним относится:

1) организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

2) экспертиза проектов местного бюджета, проверка и анализ обоснованности его показателей;

3) проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

4) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

5) экспертиза проектов муниципальных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, экспертиза проектов муниципальных правовых актов, приводящих к изменению доходов местного бюджета, а также муниципальных программ (проектов муниципальных программ);

6) анализ и мониторинг бюджетного процесса в муниципальном образовании, в том числе подготовка предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

7) проведение оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения местного бюджета в текущем финансовом году, ежеквартальное представление информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

8) оценка реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития муниципального образования, предусмотренных документами стратегического планирования муниципального образования, в пределах компетенции контрольно-счетного органа муниципального образования;

10) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Частью 1 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ установлено, что бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет состоит из доходной части и расходной.

Главой 24 Раздела VIII части 3 Бюджетного кодекса РФ установлен процесс исполнения бюджетов по доходам и расходам.

Таким образом, контроль за ходом и итогами реализации программ и планов развития муниципального образования «<адрес>» также является полномочием Контрольно-счетной палаты (п. 16 ч. 1 ст. 8 Положения о Контрольно-счетной палате). Реализация муниципальных программ предполагает утверждение объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение соответствующих мероприятий (п. 2 ст. 179 БК РФ). Особенности финансового обеспечения реализации муниципальных программ <адрес> Республики Адыгея определены п. п. 5.1 - 5.6 Порядка, утвержденного постановлением Администрации муниципального образования «<адрес>» Республики Адыгея от ДД.ММ.ГГГГ №-н.

В этой связи проверка формирования средств на муниципальную программу предполагает проверку соблюдения установленного законодательством порядка финансового обеспечения реализации муниципальной программы.

Между тем осуществление контроля за законностью использования средств местного бюджета (в том числе направляемых на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ) также является безусловным полномочием контрольно-счетного органа муниципального образования (п. 1 ч. 2 ст. 9 Закона N 6-ФЗ).

Кроме того, само по себе наименование контрольного мероприятия безотносительно подлежащих осуществлению контрольных действий, определяемых программой контрольного мероприятия или рабочим планом, права объекта контроля не нарушает. Аналогичную правовую позицию высказал Шестой арбитражный апелляционный суд в своем постановлении от ДД.ММ.ГГГГ №АП-1040/22.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о необоснованности исковых требований МО «<адрес>».

          На основании изложенного, руководствуясь ст. 175- 180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска администрации МО «<адрес>» о признании незаконным приказа председателя Контрольно- счетной палаты МО «<адрес>» ФИО1 от 11.05.2022г. № о проведении в администрации МО «<адрес>» контрольного мероприятия «Проверка формирования и расходования средств на муниципальную программу «Социальное развитие в 2021году. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг» и признании незаконными действия председателя Контрольно- счетной палаты МО «<адрес>» ФИО1 по организации проведения в период с 17 мая по ДД.ММ.ГГГГг. в администрации МО «<адрес>» контрольного мероприятия «Проверка формирования и расходования средств на муниципальную программу «Социальное развитие в 2021году. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг», отказать.

           Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Адыгея через Майкопский районный суд в течение месяца со дня его вынесения.

Мотивированное решение изготовлено 08.08.2022г.

Судья: подпись

Копия верна. Судья:                    Е.<адрес>

УИД 01RS0№-80

Подлинник решения находится в материалах дела №а-801/2022 в Майкопским районном суде Республики Адыгея