Решение по делу № 66а-689/2021 от 09.02.2021

    Судья Аршинова Е.В.     Дело №66а-689/2021    (номер дела в суде первой инстанции    3а-485/2020)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

    г. Нижний Новгород     25 марта 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего	Кузьмичев В.А.,
судей	Бушминой А.Е., Калугина Д.М.
при секретаре	ФИО5

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области» по апелляционной жалобе министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 1 декабря 2020 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е., объяснения представителя административного ответчика министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области Степановой Д.А., представителя заинтересованного лица акционерного общества «Управление отходами» - Воробьевой Л.В., прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

18 марта 2020 года министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области издан приказ № 134 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области» (далее также Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134), которым установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области согласно приложению к приказу.

Заместитель прокурора Саратовской области обратился в Саратовский областной суд с административным иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в обоснование которого указал, что прокуратурой Саратовской области с привлечением специалистов Государственной жилищной инспекции Саратовской области проведена проверка соблюдения Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», по результатам которой выявлены нарушения министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года № 269, при установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области.

Заместитель прокурора Саратовской области с учетом измененных административных исковых требований просил суд признать недействующим со дня вступления в законную силу приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134.

Решением Саратовского областного суда от 1 декабря 2020 года постановлено: административное исковое заявление заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области» удовлетворить.

Признать приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области» недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области просило указанное решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Прокуратура Саратовской области предоставила возражения относительно апелляционной жалобы, в которых просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области представило письменные пояснения по вопросам, возникшим в ходе судебного заседания.

Прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А. также представил письменные пояснения к возражениям на апелляционную жалобу административного истца.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области - Степанова Д.А., участвующая в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержала.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица акционерного общества «Управление отходами» - Воробьева Л.В., участвующая в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержала.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилов Д.А. против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика представителя заинтересованного лица, участвующих в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А., оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, письменных пояснений министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области по вопросам, возникшим в ходе судебного заседания, возражений относительно апелляционной жалобы, письменных пояснений к возражениям на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ определено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Исходя из положений статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ норматив образования отходов – это установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции; твердые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд; к твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами; норматив накопления твердых коммунальных отходов - среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

В соответствии со статьей 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов), согласно пункту 4 которых нормативы могут устанавливаться дифференцированно в отношении:

а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами;

б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц;

в) категорий объектов, на которых образуются отходы;

г) видов и групп отходов, а также групп однородных отходов

Нормативы устанавливаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - уполномоченные органы). Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. Определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 2, 5, 6 Правил определения нормативов)

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа:

а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек;

б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300 - 500 тыс. человек;

в) не менее 0,5 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс. человек.

На выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов (пункт 8 Правил определения нормативов).

Замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов. Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта каждой категории суммируются по дням недели. Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу. Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом (пункты 11-14 Правил определения нормативов).

Порядок определения среднесуточных нормативов, среднесезонных суточных нормативов, годовых нормативов и среднемесячных нормативов определен в пунктах 15 – 22 Правил определения нормативов.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года № 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее Методические рекомендации от 28 июля 2016 года № 524/пр), согласно которым категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением № 1 к данным методическим рекомендациям (пункт 4).

На выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении № 2 к данным методическим рекомендациям (пункт 5).

Пунктом 6 Методических рекомендаций от 28 июля 2016 года № 524/пр для определения нормативов рекомендуется выбирать по два муниципальных образования, в которых: а) преобладающей отраслью является сельское хозяйство; б) преобладающими отраслями являются химическая, обрабатывающая, добывающая и прочие виды промышленности; в) большая площадь территории районов занята особо охраняемыми природными территориями, рекреационными и лесными зонами.

Рекомендуется определять не менее двух участков поселений и городских округов по численности населения (пункт 7 Методических рекомендаций от 28 июля 2016 года № 524/пр).

Рекомендуемые сроки проведения замеров: зима - декабрь, январь; весна - апрель; лето - июнь, июль; осень - сентябрь, октябрь (пункт 9 Методических рекомендаций от 28 июля 2016 года № 524/пр).

В соответствии с подпунктом 10 пункта 12.3 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Саратовской области, утвержденного 8 октября 2013 года № 537-П, к полномочиям министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области в сфере обращения с отходами отнесено установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

В силу подпункта 4 пункта 14 вышеуказанного Положения для осуществления возложенных на него задач и функций министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области имеет право издавать правовые акты (приказы и распоряжения) по вопросам компетенции министерства.

В соответствии со статьей 6 Закона Саратовской области от 26 июня 2006 года № 64-ЗСО «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» официальным опубликованием законов области, постановлений областной Думы, имеющих нормативный характер, постановлений Губернатора области и Правительства области, нормативных правовых актов иных органов исполнительной власти области считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская областная газета «Регион 64», в «Собрании законодательства Саратовской области», первое размещение (опубликование) на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии» (www.G-64.RU).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области» установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области согласно приложению к приказу, текст которого размещен на официальном публикаторе сетевого издания «Новости Саратовской губернии (WWW.G-64.RU) 20 марта 2020 года.

Утвержденные Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области состоят из четырех таблиц:

Таблица 1 «Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на одну расчетную единицу для населенных пунктов с численностью населения 100 тыс. человек и более»;

Таблица 2 «Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на одну расчетную единицу для населенных пунктов с численностью населения от 10 тыс. до 100 тыс. человек»;

Таблица 3 «Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на одну расчетную единицу для населенных пунктов с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек включительно»;

Таблица 4 «Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на одну расчетную единицу для населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек».

Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 издан в пределах компетенции министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области, с соблюдением требований, предъявляемых к форме и виду, опубликован в установленном порядке и по данным основаниям не оспаривается.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что 26 октября 2015 года министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области обратилось с письмом к ректору ФГБОУ ВО Саратовского государственного технического университета имени Гагарина Ю.А. (далее - СГТУ им. Гагарина Ю.А.) с просьбой оказания на безвозмездной основе содействия по разработке норм накопления твердых коммунальных отходов для объектов санитарной очистки муниципальных районов Саратовской области, включая накопления отходов для многоквартирных и жилых домов и объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений, в целях обеспечения необходимого санитарно-эпидемиологического состояния на территории Саратовской области, упорядочения расчетов за услуги по вывозу отходов, учитывая реальные объемы образования твердых коммунальных отходов и изменения в их морфологическом и фракционном составе (т.1 л.д.73).

Письмом ректора СГТУ им. Гагарина Ю.А. от 15 декабря 2015 года № 01/126-2467 в адрес министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области направлен Аналитический отчет «Обоснование необходимости пересмотра нормативов накопления твердых коммунальных (бытовых) отходов для объектов санитарной очистки муниципальных районов Саратовской области», подготовленный ведущими специалистами Экспертно-аналитического центра и Научно-образовательного центра «Промышленная экология» и профессорами кафедры экологии СГТУ им. Гагарина Ю.А. (т.1 л.д.74, 75-123)

Из содержания Аналитического отчета следует, что расчеты произведены в соответствии с Рекомендациями по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, утвержденных заместителем министра жилищно- коммунального хозяйства РСФСР 09 марта 1982 года, на основании сведений МУП «СпецАТХ» г. Саратова, ООО «Мехуборка-Саратов», ООО «Чистота», ООО    «Мехуборка-Заволжье», ООО «Экострой», ООО «Экотехника» об образовании отходов в течение 7 дней каждого сезона года: с 5 по 11 января, с 13 по 19 апреля, с 1 по 7 июня, с 19 по 25 октября 2015 года.

Расчеты нормативов накопления твердых коммунальных отходов произведены по следующим категориям объектов: жилищный фонд; предприятия торговли; медицинские учреждения; дошкольные и образовательные учреждения; административные и научные учреждения; предприятия общественного питания и бытового обслуживания населения; культурно-развлекательные и спортивные учреждения, гостиницы и общежития; объекты автоуслуг.

Результаты расчетов отражены в приложении № 1 «Нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов, расположенных в городах с населением 100 тыс. жителей и выше (Саратов, Энгельс, Балаково период исследования 2015 года)», приложении №2 «Нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов, расположенных в населенных пунктах с численностью населения от 5 до 100 тыс.».

29 декабря 2015 года министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области на основании указанного Аналитического отчета издан приказ № 635 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области», которым установлены: нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области для объектов, расположенных в населенных пунктах Саратовской области с численностью населения 100 тыс. жителей и выше (приложение № 1); нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области для объектов, расположенных в населенных пунктах Саратовской области с численностью населения до 100 тыс. жителей (приложение №2).

В связи с вступлением в силу Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» 15 июня 2016 года министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области направило ректору СГТУ им. Гагарина Ю.А. письмо № 4025 с просьбой на безвозмездной основе провести соответствующую аналитическую работу с учетом натурных исследований в целях актуализации нормативов накопления твердых коммунальных отходов и определения плотности (средней плотности) для сопоставления объема и массы, в том числе в целях коммерческого учета твердых коммунальных отходов (т.1 л.д.124)

Письмом проректора по научной работе СГТУ им. Гагарина Ю.А. от 13 ноября 2017 года № 03/119-2134 в адрес министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области направлен Аналитический отчет «Актуализация и приведение в соответствие с законодательством нормативов накопления и нормативов плотности твердых коммунальных отходов», подготовленный ведущими специалистами Экспертно-аналитического центра, Научно-образовательного центра «Промышленная экология» и профессорами кафедры экологии СГТУ им. Гагарина Ю.А. (т.1 л.д.125, 126-160).

5 февраля 2018 года министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области издан приказ № 47 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области» (далее также Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47), которым установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области согласно приложению. В основу приказа положены данные, содержащиеся в вышеуказанном Аналитическом отчете. Пунктом 2 Приказа признан утратившим силу приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 29 декабря 2015 года № 635 «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области».

Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 15 апреля 2019 года № 288 внесены изменения в Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47, которые распространялись на правоотношения, возникшие с 21 февраля 2019 года.

Из Аналитического отчета 2017 года следует, что работниками СГТУ им. Гагарина Ю.А. при проведении аналитической работы расширен перечень категорий объектов и объектов в составе каждой категории, в отношении которых устанавливаются нормативы накопления твердых коммунальных отходов; проведена дифференциация по муниципальным образованиям (группам муниципальных образований). Определены следующие категории объектов, в отношении которых устанавливаются нормативы:

жилой фонд (многоквартирные дома, индивидуальные жилые дома);

административные здания, учреждения, офисные помещения;

объекты торговли;

организации, осуществляющие деятельность в сфере медицинских услуг;

организации, осуществляющие образовательную деятельность;

объекты общественного питания;

объекты службы сбыта;

культурно-развлекательные и спортивные учреждения (организации);

объекты транспортной инфраструктуры;

объекты в сфере похоронных услуг;

объекты иной направленности.

Введены некоторые дополнительные виды объектов, в частности объекты нестационарной торговли, учебные заведения разделены на осуществляющие деятельность с дневным и круглосуточным пребыванием обучающихся (граждан), более детально диверсифицированы объекты транспортной инфраструктуры и службы сбыта, включены объекты в сфере похоронных услуг, объекты на земельных участках с домовладениями, используемыми для временного проживания граждан и прочие.

Дифференциация по муниципальным образованиям проведена в зависимости от численности проживающего населения, с учетом развитости социальной и коммерческой инфраструктуры. В результате выделены следующие группы: населенные пункты с численностью 100 тыс. и свыше человек; населенные пункты с численностью от 5 тыс. до 100 тыс. человек; населенные пункты с численностью от 1 тыс. до 5 тыс. человек; населенные пункты с численностью менее 1 тыс. человек.

В ходе исследования были проведены дополнительные замеры отходов по объектам каждой категории, в отношении которой определяются (актуализируются) нормативы накопления твердых коммунальных отходов в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза.

Количество объектов, по которым проведены дополнительные замеры, составило 182 единицы в 9 муниципальных образованиях, в том числе в 3 муниципальных образованиях с численностью свыше 100 тыс. человек, в 2 муниципальных образованиях с численностью от 5 тыс. до 100 тыс. человек, в 2 муниципальных образованиях с численностью от 1 тыс. до 5 тыс. человек, в 2 муниципальных образованиях с численностью менее 1 тыс. человек.

Оспариваемым Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области согласно приложению к данному приказу.

Пунктом 2 Приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 признан утратившим силу Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47.

Из письма министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 7 апреля 2020 года № 3996 следует, что приказом министерства от 18 марта 2020 года № 134 актуализированы лишь отдельные категории нормативов, установленных Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47: для населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек; для населенных пунктов с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек; по продовольственным, промтоварным магазинам по всем категориям для всех; по объектам торговли введена новая категория потребителей «непродовольственные, специализированные». По остальным категориям дополнительные замеры нормативов твердых коммунальных отходов не проводились и их объемные значения остались в прежних показателях, установленных ранее Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47 (т.1 л.д.35-36).

Судом первой инстанции в качестве свидетеля была допрошена заведующая кафедрой экологии СГТУ им. Гагарина Ю.А. Тихомирова Е.И. (т.6 л.д.188-192), которая пояснила, что в основу Аналитического отчета «Актуализация и приведение в соответствие с законодательством нормативов накопления и нормативов плотности твердых коммунальных отходов» (2017 год) положены результаты Аналитического отчета «Обоснование необходимости пересмотра нормативов накопления твердых коммунальных (бытовых) отходов для объектов санитарной очистки муниципальных районов Саратовской области» (2015 год).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, пришел к выводу, что экономическая обоснованность нормативов накопления твердых коммунальных отходов, установленных на территории Саратовской области приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134, как и ранее установленных нормативов, административным ответчиком не подтверждена.

Из Аналитического отчета «Актуализация и приведение в соответствие с законодательством нормативов накопления и нормативов плотности твердых коммунальных отходов» (2017 год) следует, что в нем имеется только расчет годового норматива накопления твердых коммунальных отходов, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу, а также расчет плотности в разрезе категорий объектов для населенных пунктов с численностью населения 100 тыс. и более, от 5 тыс. до 100 тыс. человек. По иным категориям населенных пунктов (населенные пункты с численностью от 1 тыс. до 5 тыс. человек; населенные пункты с численностью менее 1 тыс. человек) расчеты не производились.

При этом для населенных пунктов с численностью населения менее 5 тыс. человек (населенные пункты с численностью от 1 тыс. до 5 тыс. человек; населенные пункты с численностью менее 1 тыс. человек) норматив накопления установлен единый для всех категорий объектов.

В нарушение требований пунктов 7, 8 Правил определения нормативов и пункта 7 Методических рекомендаций от 28 июля 2016 года № 524/пр для осуществления замеров в исследуемых поселениях и городских округах участки местности, исходя из численности проживающих, не определялись, количество объектов исследования по категориям объектов, указанным в акте проверки прокуратуры Саратовской области от 8 апреля 2020 года, было менее трех (т.1 л.д.50-55). При этом указанные отступления от установленных правил не обоснованы; кроме того, Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47 были установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области для категорий объектов, замеры на которых не производились:

- в населенных пунктах с численностью населения свыше 100 тыс. человек: палатки, киоски, павильоны и другие объекты нестационарной торговли; аптеки; санатории, санатории-профилактории; организации и учреждения, осуществляющие образовательную деятельность с круглосуточным пребыванием обучающихся (граждан), в том числе интернаты, объекты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; парикмахерские, косметические салоны, салоны красоты; прачечные, химчистки; мастерские по ремонту бытовой и компьютерной техники; мастерские по ремонту и пошиву одежды, обуви и иные объекты службы быта; автомойка; железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты; кладбища; организации, оказывающие ритуальные услуги; садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества; пляжи, парки;

- в населенных пунктах с численностью населения от 5 тыс. до 100 тыс. человек: административные здания, учреждения, конторы, офисные помещения; продовольственные магазины; промтоварные магазины; розничные рынки; оптовая база; палатки, киоски, павильоны и другие объекты нестационарной торговли; поликлиники; организации и учреждения, осуществляющие образовательную деятельность с круглосуточным пребыванием обучающихся (граждан), в том числе интернаты, объекты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; бани, сауны; парикмахерские, косметические салоны, салоны красоты; прачечные, химчистки; мастерские по ремонту бытовой и компьютерной техники; мастерские по ремонту и пошиву одежды, обуви, иные объекты службы быта; гостиницы; общежития; музеи, выставочные залы; библиотеки, архивы; спортивные учреждения (стадионы, клубы, центры, комплексы); пансионаты, дома отдыха, туристические базы; автостоянки и парковки открытого типа; автозаправочные станции; гаражи, парковки закрытого типа; автомастерские, шиномонтажные мастерские, станции технического обслуживания; автомойка; железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты; кладбища; организации, оказывающие ритуальные услуги; садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества; пляжи, парки; из оспариваемого Приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 следует, что актуализированы лишь отдельные категории нормативов, установленных ранее Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47, по остальным категориям замеры не производились и их объемные показатели остались в прежних показателях; при подготовке Аналитического отчета «Актуализация и приведение в соответствие с законодательством нормативов накопления и нормативов плотности твердых коммунальных отходов» (2017 год), на основании которого был принят Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47, а в последующем и оспариваемый Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134, аналитическая работа выполнялась с учетом установленной дифференциации муниципальных образований на следующие группы: населенные пункты с численностью 100 тыс. и свыше человек; населенные пункты с численностью от 5 тыс. до 100 тыс. человек; населенные пункты с численностью от 1 тыс. до 5 тыс. человек; населенные пункты с численностью менее 1 тыс. человек.

Удовлетворяя заявленные требование в полном объеме, суд первой инстанции также исходил из того, что приказом Министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 19 февраля 2019 года № 125 внесены изменения в Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47, согласно которым дифференциация по муниципальным образованиям в зависимости от численности проживающего населения была изменена. Были установлены следующие группы:

населенные пункты с численностью 100 тыс. и свыше человек;

населенные пункты с численностью от 10 тыс. до 100 тыс. человек;

населенные пункты с численностью от 1 тыс. до 10 тыс. человек;

населенные пункты с численностью менее 1 тыс. человек.

В нарушение указанных выше требований Правил определения нормативов, расчеты или замеры накопления твердых коммунальных отходов с учетом вновь установленной дифференциации не проводились; не проводились указанные замеры и при принятии оспариваемого Приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134.

Также судом первой инстанции было учтено, что в категории от 1 тыс. до 10 тыс. человек введены следующие категории объектов:

административные здания, учреждения, конторы, офисные помещения, торговые центры (супермаркеты, универсальные магазины), продовольственные магазины, промтоварные магазины, розничные рынки, оптовая база, палатки, киоски, павильоны и другие объекты нестационарной торговли, больницы, поликлиники, аптеки, санатории, санатории-профилактории, дошкольные образовательные учреждения (детские садики), общеобразовательные учреждения, учреждения начального и среднего образования, учреждения высшего и (или) профессионального образования, иные организации, осуществляющие образовательную деятельность и реализующие общеобразовательные программы и (или) дополнительные профессиональные программы (школы, техникумы, колледжи, вузы), организации и учреждения, осуществляющие образовательную деятельность с круглосуточным пребыванием обучающихся (граждан), в т.ч. интернаты, объекты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, кафе, рестораны, бары, и иные объекты общественного питания (предприятия общепита), бани, сауны, парикмахерские, косметические салоны, салоны красоты, прачечные, химчистки, мастерские по ремонту бытовой и компьютерной техники, мастерские по ремонту и пошиву одежды, обуви и иные объекты службы быта, гостиницы, общежития, театры, кинотеатры, концертные залы, цирки, клубы и пр., музеи, выставочные залы, библиотеки, архивы, спортивные учреждения (стадионы, клубы, центры, комплексы), пансионаты, дома отдыха, туристические базы, автостоянки и парковки открытого типа, автозаправочные станции, гаражи, парковки закрытого типа, автомастерские, шиномонтажные мастерские, станции технического обслуживания, автомойка, железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты, кладбища, организации, оказывающие ритуальные услуги, садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества, пляжи, парки.

Однако сведения о произведенных замерах по указанным категориям объектов отсутствуют, между тем оспариваемым приказом Министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года №134 данная дифференциация продублирована, информация по замерам по указанным категориям объектов отсутствует.

При принятии оспариваемого Приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 актуализация нормативов по указанным объектам не проводилась, между тем определение нормативов накопления твердых коммунальных отходов согласно пунктам 5, 6, 10 Правил определения нормативов производится отдельно по каждой категории объектов; при проведении замеров отходов должно исключаться смешивание отходов объектов различных категорий и уплотнение отходов.

Вместе с тем в Аналитическом отчете 2017 года указано, что масса отходов определялась путем взвешивания заполненного контейнера при помощи средства измерения массы, которое отвечает требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечения единства измерений и последующего вычитания массы пустого контейнера, однако, измерение объема отходов в контейнере производилось с предварительным выравниванием отходов, а при определении норм накопления уплотнение отходов в контейнерах обслуживающим персоналом было исключено, однако по ряду категорий производились замеры на объектах, где происходит смешивание отходов объектов различных категорий, между тем отдельный сбор на данных объектах не предусмотрен.

Первичная документация, позволяющая сделать выводы об обоснованности размера установленных нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области, в полном объеме в материалы дела не представлена.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции сделан вывод, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов, установленные на территории Саратовской области Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 являются необоснованными и противоречат положениям нормативного правого акта, имеющего большую юридическую силу.

Указанные выводы суда первой инстанции являются обоснованными, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В апелляционной жалобе административный ответчик указал, что в административном исковом заявлении и дополнениях к нему прокурор не указал, в интересах каких лиц предъявлен административный иск, чьи именно права, свободы и законные интересы нарушены применением оспариваемого Приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134. Административный ответчик полагает, что установленные оспариваемым приказом нормативы накопления учитывают интересы всех категорий населения Саратовской области, жалоб в адрес министерства, иных органов государственной власти на нормативы накопления твердых коммунальных отходов не поступало, в связи с чем административный ответчик считает что имелись основания для прекращения производства по делу, с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для прекращения производства по делу не согласен.

Судебная коллегия с такими доводами апелляционной жалобы согласиться не может, поскольку статьями 39, 208 КАСФ РФ предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в областной суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Согласно пункту 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Под неопределенным кругом лиц следует понимать такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве административных истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

Основания для прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта предусмотрены статьями 194 и 214 КАС РФ, такие основания по делу отсутствуют.

Поскольку оспариваемый Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 затрагивает права неопределенного круга лиц, в том числе организаций, а также граждан, так как нормативы установлены в целях определения объема и (или) массы твердых коммунальных отходов для осуществления расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Саратовской области, то суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что у заместителя прокурора Саратовской области имелись основания для обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, поэтому оснований для прекращения производства по делу не имеется.

В апелляционной жалобе административный ответчик указал, что в силу части 1 статьи 62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, нормы КАС РФ не возлагает на административного ответчика обязанность по доказыванию обстоятельств, касающихся обоснованности, в том числе экономической, принятия оспариваемого нормативного правового акта, поэтому административный ответчик полагает, что административный истец должен доказать необоснованность установленных нормативов.

Указанные доводы апелляционной жалобы являются необоснованными, поскольку приведенные административным ответчиком положения части 1 статьи 62 КАС РФ применяются в случае, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен КАС РФ.

Положениями части 2 статьи 62 КАС РФ установлено, что обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов возлагается на соответствующие органы, которые обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, обратившийся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов,

Поэтому суд первой инстанции правильно распределил бремя доказывания и возложил на административного ответчика обязанность по доказыванию законности оспариваемого нормативного правового акта.

Вместе с тем административный ответчик не доказал законность и обоснованность оспариваемого Приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134.

В апелляционной жалобе указано, что суд, устанавливая нарушения процедуры принятия Приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134, основывался на акте проверки от 8 апреля 2020 год, который, по мнению административного ответчика, является ненадлежащим доказательством, поскольку проверка проведена прокуратурой с участием начальника отдела надзора за начислением платы за коммунальные услуги государственной жилищной инспекции Саратовской области, в чьи должностные обязанности входит проверка правильности начисления такой платы на основании нормативов накопления твердых коммунальных отходов и единого тарифа, уже установленных уполномоченными органами государственной власти. Положением о государственной жилищной инспекции Саратовской области, утвержденным Постановлением Правительства Саратовской области от 12 мая 2005 года № 152-П такие полномочия государственной жилищной инспекции Саратовской области также не предоставлены.

Судебная коллегия такие доводы апелляционной жалобы находит несостоятельными, поскольку согласно положениям пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Статьей 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что предметом надзора за соблюдением законов являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в данном пункте (пункт 1). К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций (пункт 13).

Из материалов дела следует, что прокуратурой Саратовской области по указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации проводилась проверка обоснованности установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области, в связи с чем у министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области были истребованы сведения о порядке расчета данного норматива и документы, подтверждающие обоснованность данных нормативов (т.1 л.д.34).

На указанный запрос министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области письмом от 7 апреля 2020 года № 3996 сообщило, что Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 актуализированы лишь отдельные категории нормативов, установленных Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47: для населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек; для населенных пунктов с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек; по продовольственным, промтоварным магазинам по всем категориям для всех; по объектам торговли введена новая категория потребителей «непродовольственные, специализированные. По остальным категориям дополнительные замеры нормативов твердых коммунальных отходов не проводились и их объемные значения остались в прежних показателях, установленных ранее Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47 (т.1 л.д.35-36).

8 апреля 2020 года начальник управления по надзору за исполнением федерального законодательства обратился к начальнику государственной жилищной инспекции Саратовской области с письмом, в котором указал, что в ход проверки прокуратурой Саратовской области правильности установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области возникла необходимость привлечения сотрудников государственной жилищной инспекции Саратовской области (т.1 л.д.37).

По результатам указанной проверки составлен акт проверки от 8 апреля 2020 года, из которого следует, что проверка проведена прокурором отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики и природоохранного законодательства прокуратуры Саратовской области, с участием начальника отдела надзора за начислением платы за коммунальные услуги государственной жилищной инспекции Саратовской области. Предметом проверки являлось соблюдение обязательных требований к составу нормативов потребления накопления твердых коммунальных отходов, условиям и методам установления данных нормативов потребления, а также обоснованности размера установленных нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области, установленных Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 (т.1 л.д.38-63).

Кроме того, ранее прокуратурой Саратовской области проводилась проверка, по результатам которой составлен акт проверки от 5 марта 2020 года, из которого следует, что проверка проведена прокурором отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики и природоохранного законодательства прокуратуры Саратовской области, с участием начальника отдела надзора за начислением платы за коммунальные услуги государственной жилищной инспекции Саратовской области. Предметом проверки являлось соблюдение обязательных требований к составу нормативов потребления накопления твердых коммунальных отходов, условиям и методам установления данных нормативов потребления, а также обоснованности размера установленных нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области, установленных Приказом Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47 (т.5 л.д.137-165).

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, к участию в проведении проверок сотрудники государственной жилищной инспекции Саратовской области привлекались правомерно, в соответствии с положениями пункта 13 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика о том, несогласии с выводами суда первой инстанции о том, что для осуществления замеров в исследуемых поселениях и городских округах участки местности, исходя из численности проживающих, не определялись, количество объектов исследования по многим категориям объектов было менее трех, указанные отступления от установленных правил не обоснованы, судебная коллегия отклоняет по следующим основаниям.

Как указано выше, Правилами определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа (пункт 7). На выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов (пункт 8).

Как правильно установлено судом первой инстанции в нарушение требований пункта 7 Правил определения нормативов и пункта 7 Методических рекомендаций от 28 июля 2016 года № 524/пр для осуществления замеров в исследуемых поселениях и городских округах участки местности, исходя из численности проживающих, не определялись.

Сведения о том, какие были выбраны участки поселений и городских округов для осуществления замеров отходов, как по жилому фонду, так и по нежилым объектам, ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции административный ответчик не представил.

В акте проверки прокуратуры от 8 апреля 2020 года указаны конкретные категории объектов, по которым выбрано менее трех объектов исследования (т.1 л.д.50-55).

Административный ответчик мотивированных возражений в отношении перечисленных в акте проверки прокуратуры от 8 апреля 2020 года категорий объектов, по которым выбрано менее трех объектов исследования, не представил, указанные отступления от установленных правил не обосновал, доказательств отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов в материалах дела не имеется.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика о несогласии с выводами суда первой инстанции о том, что первичная документация, позволяющая сделать выводы об обоснованности размера установленных нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области, в полном объеме в материалы дела не представлена, судебная коллегия находит несостоятельными по следующим основаниям.

Как указано выше, из письма министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 7 апреля 2020 года № 3996 следует, что оспариваемым Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 актуализированы лишь отдельные категории нормативов, установленных Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47: для населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек; для населенных пунктов с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек; по продовольственным, промтоварным магазинам по всем категориям для всех; по объектам торговли введена новая категория потребителей «непродовольственные, специализированные». По остальным категориям дополнительные замеры нормативов твердых коммунальных отходов не проводились и их объемные значения остались в прежних показателях, установленных ранее Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 5 февраля 2018 года № 47(т.1 л.д.35-36).

В суд первой инстанции (т.1 л.д.187-250, т.2 л.д.1-260, т.3 л.д.1-250, т.4 л.д.95-191, т.5 л.д.1-135, т.6 л.д.1-93) и в суд апелляционной инстанции (т.7 л.д.43-268, т. 8 л.д.1-177, т.9 л.д.1-103) представлены результаты замеров, проведенных для определения нормативов накопления, утвержденных Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134:

для населенных пунктов с численностью населения 100 тыс. человек и более по категориям: «продовольственные магазины», «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)», «непродовольственные специализированные магазины» (включены в таблицу 1);

для населенных пунктов с численностью населения от 10 тыс. до 100 тыс. человек по категориям: «продовольственные магазины», «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)», «непродовольственные специализированные магазины» (включены в таблицу 2);

для населенных пунктов с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек по категориям: «продовольственные магазины», «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)», «непродовольственные специализированные магазины»; жилой фонд: «многоквартирные дома», «индивидуальное жилищное строительство (частный сектор)» (включены в таблицу 3);

для населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек по категориям: «многоквартирные дома», «индивидуальное жилищное строительство (частный сектор)»; «продовольственные магазины» (включены в таблицу 4).

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что первичная документация, позволяющая сделать выводы об обоснованности размера установленных нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области, в полном объеме в материалы дела не представлена.

Административный ответчик представил паспорта домовладений, паспорта объектов общественного назначения, ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах, сводные годовые и сезонные ведомости определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов по сезонам: зима, весна, лето, осень, по примерным формам, рекомендованным Методическими рекомендации от 28 июля 2016 года № 524/пр.

Вместе с тем ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах вопреки своему назначению выполнены в машинописном виде, что свидетельствует о том, что они в представленном в суд виде составлены позднее и не являются в буквальном смысле первичными документами, в них не имеется сведений о лицах их составивших. Также сведения о лицах, заполнявших ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах, суду административным ответчиком не представлены.

Кроме того, в представленных административным ответчиком в суд апелляционной инстанции результатах замеров, проведенных для определения нормативов накопления, утвержденных Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134 (т.7 л.д.43-268, т. 8 л.д.1-177, т.9 л.д.1-103), имеются следующие многочисленные нарушения, допущенные при проведении замеров, которые не позволяют считать результаты замеров достоверными, и как следствие этого не подтверждают экономическую обоснованность нормативов накопления твердых коммунальных отходов, установленных на территории Саратовской области приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года № 134.

В нарушение пункта 8 Правил определения нормативов, согласно которому на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории, и только в случае отсутствия необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов, по ряду категорий объектов, перечисленных ниже, допускались нарушения данного пункта.

Понятие специализированных и неспециализированных магазинов дано в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД) (утв. Приказом Росстандарта от 31 января 2014 года № 14-ст), который входит в состав Национальной системы стандартизации Российской Федерации, согласно которому розничная торговля (ОКВЭД 47) классифицируется в первую очередь по типам торговых предприятий (розничная торговля в магазинах универсального ассортимента - группировки с 47.1 по 47.7); для розничных продаж в универсальных магазинах далее различают розничные продажи в специализированных магазинах (группировки с 47.2 по 47.7) и розничные продажи в неспециализированных магазинах (группировка 47.1).

Согласно ОКВЭД 47.1 торговля розничная в неспециализированных магазинах включает: розничную торговлю разнообразным ассортиментом товаров на одном и том же предприятии торговли (неспециализированных магазинах), таких как супермаркеты и универсальные магазины.

Торговля розничная прочая в неспециализированных магазинах включает: розничную торговлю широким ассортиментом товаров, из которых продукты питания, напитки или табачные изделия не преобладают; деятельность универсальных магазинов, торгующих товарами общего ассортимента, включая одежду, мебель, бытовые приборы, скобяные изделия, косметику, ювелирные изделия, игрушки, спортивные товары и т.д. (ОКВЭД 47.19).

Торговля розничная большим товарным ассортиментом с преобладанием непродовольственных товаров в неспециализированных магазинах относится к ОКВЭД 47.19.1.

Деятельность универсальных магазинов, торгующих товарами общего ассортимента относится к ОКВЭД 47.19.2.

К специализированным магазинам (группировки с 47.2 по 47.7) относятся магазины, в которых осуществляется:

- торговля розничная прочими бытовыми изделиями в специализированных магазинах, которая включает розничную торговлю бытовыми изделиями, такими как текстильные изделия, скобяные изделия, ковры, электроприборы, мебель, в специализированных магазинах (ОКВЭД 47.5), в том числе торговля розничная текстильными изделиями в специализированных магазинах: розничная торговля тканями; розничная торговля текстильными изделиями (ОКВЭД 47.51); торговля розничная текстильными изделиями в специализированных магазинах (ОКВЭД 47.51.1); торговля розничная скобяными изделиями, лакокрасочными материалами и стеклом в специализированных магазинах, включая розничную торговлю красками, олифой и лаками; розничную торговлю листовым стеклом; розничную торговлю прочими строительными материалами, такими как кирпич, дерево, санитарное оборудование (ОКВЭД 47.52); торговля розничная строительными материалами, не включенными в другие группировки, в специализированных магазинах (ОКВЭД 47.52.7);

- торговля розничная прочими товарами в специализированных магазинах: торговля в специализированных магазинах, представляющих определенный ассортимент товаров, не представленный в других разделах классификации, такой как предметы одежды, обуви, изделия из кожи, фармацевтические товары и изделия, применяемые в медицинских целях, часы, сувениры, чистящие средства, оружие, цветы, домашние животные и прочее (ОКВЭД 47.7), в том числе торговля розничная мужской, женской и детской одеждой в специализированных магазинах (ОКВЭД 47.71.1); торговля розничная цветами и другими растениями (ОКВЭД 47.76).

Торговля оптовая и розничная автотранспортными средствами и мотоциклами и их ремонт отнесены к группировке 45 (ОКВЭД 45), которая включает: все виды деятельности (кроме производства и предоставления аренды), связанные с торговлей автомобилями и мотоциклами, включая грузовики и большегрузные платформы (фуры), такие как оптовая торговля и розничная торговля новыми и бывшими в употреблении названными транспортными средствами, продажу запчастей для транспортных средств и мотоциклов. При этом группировка 45 включает все действия, связанные с продажей автомобилей и мотоциклов, в то время как группировки 46 и 47 включают все остальные действия, связанные с продажами.

Таки образом, в силу ОКВЭД 45, торговля автозапчастями осуществляется в специализированных магазинах.

Вместе с тем, при определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в нижеперечисленных случаях замеры отходов по категории «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)» проводились в непродовольственных специализированных магазинах, что также привело к установлению необоснованных нормативов.

В представленных документах для населенных пунктов с численностью населения 100 тыс. человек и более по категориям:

- «продовольственные магазины», замеры проводились в магазинах: 1. ООО «Фаворит» – продуктовый магазин, расположенный по адресу: г. Саратов; 2. ИП Салахиева Г.С. – продуктовый магазин, расположенный по адресу: г. Саратов; 3. ИП Кузнецова Е.А. – продуктовый магазин, расположенный по адресу: г. Балаково; 4. ИП Заслонова С.С. – продуктовый магазин, расположенный по адресу: г. Балаково (т.7 л.д.55, 65, 75, 85). Города Саратов, Балаково имеют более 100 тыс. населения, в каждом из них работает более трех продовольственных магазинов, однако замеры проводились только в двух магазинах г. Саратова и двух магазинах г. Балаково, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено;

- «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)» замеры проводились в магазинах: 1. ИП Кабанова И.Г. – магазин «Трикотаж», расположенный по адресу: г. Саратов; 2. ИП Радин А.Р. – магазин «Ткани», расположенный по адресу: г. Саратов; 3. ИП Кононова И.М. – магазин «Одежда», расположенный по адресу: г. Балаково. Однако замеры проводились только в двух магазинах г. Саратова и одном магазине г. Балаково, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено. Кроме того, магазины «Трикотаж», «Ткани», «Одежда» в соответствии с ОКВЭД 47.51 и ОКВЭД 47.71.1 относятся к специализированным и не могли быть отобраны для замеров отходов в категории неспециализированных магазинов (т.7 л.д.96, 104, 112, 120);

- «непродовольственные специализированные магазины» замеры проводились в магазинах: 1. ИП Валеева Л.А. –салон оптики «Новый взгляд», расположенный по адресу: г. Саратов; 2. ИП Валеева Л.А. – салон оптики «Новый взгляд, расположенный по адресу: г. Энгельс; 3. ООО «Автоштамп» – магазин автозапчастей, расположенный по адресу: г. Саратов. Однако замеры проводились только в двух магазинах г. Саратова и одном магазине г. Энгельса, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено (т.7 л.д.129, 137, 145, 153).

В представленных документах для населенных пунктов с численностью населения от 10 тыс. до 100 тыс. человек по категориям:

- «продовольственные магазины» замеры проведены в пяти продуктовых магазинах г.Пугачев (т.7 л.д.164, 175, 187, 199),

- «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)» замеры проведены в трех магазинах «Автозапчасти» г.Пугачев (т.7 л.д.212, 220, 228, 236).

Такими образом, по указанным категориям в нарушение пункта 4 Правил определения нормативов, нормативы установлены только исходя из представленных документов по объектам, расположенным на территории г. Пугачев, без учета социально-экономических особенностей иных муниципальных образований с численностью населения от 10 тыс. до 100 тыс. человек, являющихся административными центрами муниципальных районов области (г. Маркс – 31 тыс. человек, г. Вольск – 62 тыс. человек, г. Петровск – 28 тыс. человек, г. Ершов – 19 тыс. человек, Новоузенск – 15 тыс. человек, г. Красный Кут – 14 тыс. человек, г. Аткарск – 24 тыс. человек, г. Калининск – 15 тыс. человек, г. Ртищево – 38 тыс. человек и других).

Кроме того, для населенных пунктов с численностью населения от 10 тыс. до 100 тыс. человек по категориям:

- «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)» замеры проводились в трех магазинах «Автозапчасти» г.Пугачев (т.7 л.д.212, 220, 228, 236), которые в соответствии с ОКВЭД 45 относятся к специализированным и не могли быть отобраны для замеров отходов в категории неспециализированных магазинов (т.7 л.д.212, 220, 228, 236).

- «непродовольственные специализированные магазины» замеры проводились в магазинах: 1. ИП Валяева Л.А. – салон оптики «Новый взгляд», расположенный по адресу: Саратовская область, Энгельсский район, п. Приволжский; 2. ИП Иванов М.В. – магазин «Цветы», расположенный по адресу: Саратовская область, г. Пугачев (т.7 л.д.245, 251, 257, 263). Таким образом, замеры проводились только в двух магазинах, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено. Между тем имеются населенные пункты с требуемой численностью населения, где работают не менее трех магазинов данной категории, в том числе в г. Пугачев (т.7 л.д.212, 220, 228, 236).

В представленных документах для населенных пунктов с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек по категориям:

- «продовольственные магазины» замеры проводились в магазинах: 1. ООО «Вереск» (продуктовый магазин) Пугачевский район, п. Давыдовка; 2. ООО «Вереск» (продуктовый магазин) Пугачевский район, п. Заволжский; 3. ИП Каляева Э.Х (продуктовый магазин) Ровенский район, с. Приволжское (т.8 л.д.4, 12, 20, 28). Таким образом, замеры проведены в трех продуктовых магазинах в различных населенных пунктах, по одному магазину в каждом населенном пункте, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено;

- «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)» замеры проводились в магазинах: 1. ИП ФИО20 – промтоварный магазин, расположенный по адресу: <адрес>; 2. ИП ФИО21 –строительный магазин, расположенный по адресу: <адрес>,; 3. ИП ФИО22 – строительный магазин, расположенный по адресу: <адрес> а; 4. ИП ФИО23 – строительный магазин, расположенный по адресу: <адрес> (т.8 л.д.37, 47, 57, 67). Таким образом, замеры производились в одном магазине в <адрес> и в трех строительных магазинах <адрес>. Проведение замеров в одном магазине в <адрес> является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено. Кроме того, строительные магазины в соответствии с ОКВЭД 47.52 и ОКВЭД 47.52.7 относятся к специализированным и не могли быть отобраны для замеров отходов в категории неспециализированных магазинов.

- «непродовольственные специализированные магазины» замеры проводились в 1. ИП ФИО24 – рыболовный магазин, расположенный по адресу: <адрес>; 2. ИП ФИО22 – магазин «Цветы», расположенный по адресу: <адрес> а; 3. ИП ФИО23 – магазин автозапчастей, расположенный по адресу: <адрес> а (т.8 л.д.78, 86, 94, 102).

При этом, хотя в сводных сезонных ведомостях, в категории «промтоварные магазины (непродовольственные неспециализированные магазины)» под номером 3 указан магазин ИП ФИО22 – строительный магазин, расположенный по адресу: <адрес> а, а в сводных сезонных ведомостях, в категории «непродовольственные специализированные магазины» под номером 2 указан магазин ИП ФИО22 – «Цветы», расположенный по адресу: <адрес> а, однако ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов приложены только в отношении одного магазина - ИП ФИО22 – строительный магазин, расположенный по адресу: <адрес> а:

- ведомости первичных записей за 2 декабря 2019 – 8 декабря 2019 года по категориям «непродовольственные неспециализированные магазины» и «продовольственные неспециализированные магазины» совпадают (т.8 л.д.44, 85), однако в сводной сезонной ведомости категории «непродовольственные специализированные магазины» (т.8 л.д.78) указаны иные значения, чем в ведомости первичных записей в отношении этой категории;

- ведомости первичных записей за 22 апреля 2019 – 28 апреля 2019 года по категориям «непродовольственные неспециализированные магазины» и «продовольственные неспециализированные магазины» (т.8 л.д.54, 93) называются одинаково, однако имеют разное содержание, при этом в сводной сезонной ведомости категории «непродовольственные специализированные магазины» (т.8 л.д.86) указаны иные значения, чем в ведомости первичных записей в отношении этой категории;

- ведомости первичных записей за 24 июня 2019 – 30 июня 2019 года по категориям «непродовольственные неспециализированные магазины» и «продовольственные неспециализированные магазины» совпадают (т.8 л.д.74 и 101), однако в сводной сезонной ведомости категории «непродовольственные специализированные магазины» (т.8 л.д.94) указаны иные значения, чем в ведомости первичных записей в отношении этой категории;

- ведомости первичных записей за 14 октября 2019 – 20 октября 2019 года по категориям «непродовольственные неспециализированные магазины» и «продовольственные неспециализированные магазины» совпадают (т.8 л.д.64, 109), однако в сводной сезонной ведомости категории «непродовольственные специализированные магазины» (т.8 л.д.102) указаны иные значения, чем в ведомости первичных записей в отношении этой категории.

Таким образом, при расчете для населенных пунктов с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек использованы недостоверные данные в категории «непродовольственные неспециализированные магазины» по магазину ИП ФИО22 – строительный магазин, расположенному по адресу <адрес> а; а также использованы недостоверные данные в категории «непродовольственные специализированные магазины» по магазину ИП ФИО22– «Цветы», расположенному по адресу: <адрес> а.

В представленных документах для населенных пунктов с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек по категориям:

- «многоквартирные дома» замеры проводились в <адрес> №; <адрес>, №, № (т.8 л.д.114,120, 127,133); замеры проводились только в отношении двух объектов, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено. Кроме того, в Саратовской области имеются иные населенные пункты с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек, в которых имеется необходимое количество объектов - многоквартирных домов для замеров. Кроме того, в материалы дела представлены три сводные сезонные ведомости определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов по сезону осень, которые имеют разное содержание и разную степень заполненности, в том числе некоторые графы заполнены карандашом (т.8 л.д.133,135, 138), а также две сводные ведомости по сезону весна, которые имеют разное содержание и разную степень заполненности (т.8 л.д.120, 124);

- «индивидуальное жилищное строительство (частный сектор)» замеры проводились в Саратовском районе: два объекта замеров в п. Дубки, один объект замеров в с. Усть-Курдюм, один объект замеров в п. Тепличный (т.8 л.д.142, 151, 160, 169), что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено. Кроме того, в Саратовской области имеются иные населенные пункты с численностью населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек, в которых имеется необходимое количество объектов для замеров.

В представленных документах для населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек по категориям:

- «многоквартирные дома» замеры проводились в отношении следующих домов: 1. многоквартирные дома, расположенные по адресу: <адрес>, 30; 2. многоквартирный дом, расположенный по адресу: <адрес>; 3. многоквартирные дома, расположенные по адресу: <адрес>, 20, 22; 4. многоквартирные дома, расположенные по адресу: <адрес>; 5. многоквартирные дома, расположенные по адресу: <адрес>, 34 (т.9 л.д.5, 17, 29, 41). Замеры проводились только в отношении двух объектов в <адрес>, в отношении двух объектов в <адрес>, в отношении одного объекта в <адрес>, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено. Кроме того, в <адрес> имеются иные населенные пункты с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых имеется необходимое количество объектов - многоквартирных домов для замеров;

- «индивидуальное жилищное строительство (частный сектор)» замеры проводились в частных домах, расположенных по адресу: <адрес> (вся), <адрес> (вся), <адрес> (вся), <адрес> (вся), пер. Горный (весь), <адрес> (вся), пер. Садовый (весь), <адрес> (вся), <адрес> (вся) (т.9 л.д.54, 58, 62, 66), то есть в отношении одного объекта в одном населенном пункте, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено. Кроме того, в <адрес> имеются иные населенные пункты с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых имеются частные дома;

- «продовольственные магазины» замеры проводились в магазинах: 1. ИП ФИО25 – магазин продуктовый, расположенный по адресу: <адрес>; 2. ИП ФИО26 – магазин продуктовый, расположенный по адресу: <адрес> а; 3. ИП ФИО19 – магазин продуктовый, расположенный по адресу: <адрес> (т.9 л.д.72, 80, 88, 96). Таким образом, замеры проведены в двух продуктовых магазинах в <адрес>, в одном продуктовом магазине в <адрес>, что является нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, обоснование отсутствия необходимого количества объектов не представлено.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что доказательства, с достоверностью свидетельствующие о надлежащем проведении замеров для определения нормативов накопления административным ответчиком не представлено, экономическая обоснованность нормативов накопления твердых коммунальных отходов, установленных на территории <адрес> приказом министерства природных ресурсов и экологии <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, как и ранее установленных нормативов, административным ответчиком не подтверждена.

Другие доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административным ответчиком в суде первой инстанции, которым в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Саратовского областного суда от 1 декабря 2020 года – оставить без изменения, апелляционную жалобу министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) через Саратовский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 8 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи