Решение по делу № 33-1431/2020 от 02.07.2020

Судья Павлова О.Ю. УИД№ 65RS0001-02-2019-002469-33

Докладчик Марьенкова А.В. Дело № 33-1431/2019

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

28 июля 2020 года              город Южно-Сахалинск

Судебная коллегия по гражданским делам Сахалинского областного суда в составе:

председательствующего: Марьенковой А.В.,

судей: Малеванного В.П., Чемис Е.В.,

при помощнике судьи: Оленцовой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению прокурора города Южно-Сахалинска в интересах неопределенного круга лиц к областному казённому учреждению «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области», Правительству Сахалинской области, Министерству здравоохранения Сахалинской области, Министерству строительства Сахалинской области о возложении обязанности принять решение о консервации объекта незавершенного строительства,

по апелляционным жалобам представителя Правительства Сахалинской области Феденко Е.П., представителя Министерства строительства Сахалинской области Перевозниковой Е.Ю. на решение Южно-Сахалинского городского суда от 10 марта 2020 года.

Изучив материалы дела, заслушав доклад судьи Марьенковой А.В., пояснения представителя Правительства Сахалинской области и Министерства строительства Сахалинской области Перевозниковой Е.Ю., действующей на основании доверенностей от 26.05.2020 и 16.01.2020 соответственно, представителей Министерства здравоохранения Сахалинской области Зайцевой Т.В., действующей на основании доверенности от 21.07.2020, Григорьева Р.А., действующего на основании доверенности от 23.07.2020, представителя прокурора Зайцевой Я.А., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

13.05.2019 прокурор г. Южно-Сахалинска в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к областному казённому учреждению «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области», Правительству Сахалинской области, Министерству здравоохранения Сахалинской области, Министерству строительства Сахалинской области о возложении обязанности принять решение о консервации объекта незавершенного строительства. В обоснование заявленных требований указал, что заказчиком строительства объекта «Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске» являлось ОБУ «Управление капитального строительства ПСО», в отношении которого в настоящее время проводится процедура ликвидации. Функции и полномочия государственного заказчика при строительстве объектов областной собственности переданы ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области». Строительство не ведется с 2014 года. Поскольку непринятие мер к консервации объекта создает угрозу жизни и здоровья граждан, инициировал иск.

Определениями суда от 28.06.2019, 01.10.2019 и 06.02.2020 к участию в деле привлечены в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования, на стороне ответчика – Министерство финансов Сахалинской области, в качестве соответчиков – Правительство Сахалинской области, Министерство здравоохранения Сахалинской области, Министерство строительства Сахалинской области.

Решением Южно-Сахалинского городского суда от 10 марта 2020 года на Правительство Сахалинской области возложена обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять решение о консервации объекта незавершенного строительства «Областная психиатрическая больница в городе Южно-Сахалинске», расположенного по адресу: <адрес>. В удовлетворении требований прокурора города Южно-Сахалинска к областному казённому учреждению «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области», Министерству здравоохранения Сахалинской области, Министерству строительства Сахалинской области отказано.

В апелляционных жалобах представитель Правительства Сахалинской области Феденко Е.П. и представитель Министерства строительства Сахалинской области Перевозникова Е.Ю. ставят вопрос об отмене состоявшегося по делу судебного постановления как не соответствующего требованиям законодательства. Приводят доводы о том, функции застройщика (заказчика) на Правительство Сахалинской области не возложены, в связи с чем полномочия на принятие решения о консервации объекта отсутствуют. Оспаривают вывод суда об отсутствии необходимости государственной регистрации объекта как незавершенного строительства. Считают необоснованным и недоказанным избранный прокурором способ защиты права. Указывают на нарушение судом пределов рассмотрения спора и подмене дискреции уполномоченных органов исполнительной власти Сахалинской области путем фактического принятия решения о наделении функциями заказчика Правительства Сахалинской области.

В письменных возражениях на апелляционные жалобы прокурор г. Южно-Сахалинска Куренная Ю.А., представитель ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» Чи Р. указали на законность и обоснованность постановленного решения суда.

В суде апелляционной инстанции представитель Правительства Сахалинской области и Министерства строительства Сахалинской области Перевозникова Е.Ю., представители Министерства здравоохранения Сахалинской области Зайцева Т.В. и Григорьев Р.А. настаивают на отмене состоявшегося по делу судебного постановления.

Прокурор Зайцева Я.А. указала на несостоятельность доводов апелляционных жалоб.

Представители ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области», Министерства финансов Сахалинской области в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщили. При таких обстоятельствах судебная коллегия, руководствуясь ч.1 ст.327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей указанных лиц.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с ч.1 ст.327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов апелляционных жалоб, судебная коллегия не находит правовых оснований для его отмены.

Судебной коллегией установлено, что постановлением Правительства Сахалинской области от 31.05.2013 №281 утверждена государственная программа Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области", в рамках которой утверждена Подпрограмма №2 "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации", целью которой является обеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения Сахалинской области, передовым достижениям медицинской науки и техники.

В рамках реализации Подпрограммы №2 в мероприятии 2.4. Совершенствование системы оказания медицинской помощи больным с психическими расстройствами и расстройствами поведения предусмотрено Строительство объекта "Областная психиатрическая больница в <адрес>", в том числе строительство 1 очереди, корректировка проектной документации сроками выполнения 2014-2015 годы, строительство 2 очереди, корректировка проектной документации сроками выполнения 2014-2017 годы.

Постановлением Правительства Сахалинской области от 31.05.2013 №281 в редакции постановления Правительства Сахалинской области №5 от 31 декабря 2014 года в качестве главного распорядителя бюджетных средств указано Министерство строительства Сахалинской области.

Как установлено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Сахалинской области от 23.09.2015 по делу № по итогам открытого аукциона, проведенного в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 14 мая 2012 года между областным бюджетным учреждением «Управление капитального строительства Правительства Сахалинской области» и ЗАО «Трансстрой-Сахалин» заключен государственный контракт №, по условиям которого последний принял обязанность выполнить строительно-монтажные работы, благоустройство и озеленение 1 пускового комплекса по объекту «Строительство объекта Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске», в том числе строительство 1 очереди, корректировка проектной документации». В соответствии с Графиком производства работ по состоянию на август 2014 года подрядчиком должно было быть выполнено работ общей стоимостью 1466157000 рублей. Фактически выполнено и предъявлено к оплате 415 043 949 рублей. Таким образом, на конец августа 2014 года выполнено около 28% от общего объема работ. Среднее отставание от Графика производства работ составляет порядка 72%. 09 февраля 2015 года определением Арбитражного суда Сахалинской области по делу № утверждено мировое соглашение, заключенное между ОБУ «Управление капитального строительства ПСО» и ЗАО «Трансстрой-Сахалин», согласно которому работы по контракту должны быть завершены до 15 июля 2015 года. Поскольку после утверждения мирового соглашения строительные работы по контракту не возобновлялись, учитывая, что итоговый срок строительства 15 июля 2015 года истек, решением Арбитражного суда Сахалинской области от 23 сентября 2015 года по делу №А59-2028/2015 государственный контракт от 14 мая 2012 года расторгну (т.1, л.д.147-152).

Лицами, участвующими в деле, не оспаривалось и подтверждено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Сахалинской области № от 23 сентября 2015 года то обстоятельство, что с января 2014 года строительство объекта не осуществлялось (т.1, л.д.150).

Предметом рассмотрения судом первой инстанции явились требования прокурора г. Южно-Сахалинска в интересах неопределенного круга лиц к ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области», Правительству Сахалинской области, Министерству здравоохранения Сахалинской области, Министерству строительства Сахалинской области о принятии решения о консервации объекта «Строительство объекта Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске», обоснованные необходимостью обеспечения прочности, устойчивости, сохранности конструкций, безопасности объекта и строительной площадки для населения и окружающей среды.

Разрешая спор, суд первой инстанции обоснованно руководствовался положениями ч.4 ст.52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Порядок консервации объекта капитального строительства, а также особенности принятия решения о консервации объекта капитального строительства государственной собственности Российской Федерации устанавлены Правилами проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30.09.2011 №802 (далее Правила №802 от 30.09.2011), пунктами 2 и 4 которых предусмотрено, что решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем. Решение о консервации объекта (за исключением объекта государственной собственности) и об источнике средств на оплату расходов, связанных с консервацией объекта, принимает застройщик (заказчик).

Установив факт принятия Арбитражным судом Сахалинской области решения о расторжении государственного контракта от 14 мая 2012 года и вступление его в силу, факт ликвидации ОБУ «Управление капитального строительства ПСО» и отсутствие у него правопреемника, на которого были бы возложены полномочия по строительству указанного объекта, а равно как и факт строительства объекта «Областная психиатрическая больница в городе Южно-Сахалинске» в рамках адресной инвестиционной программы Сахалинской области на 2009 год, утвержденной постановлением администрации Сахалинской области от 01.10.2008 №310-па, порядок формирования и реализации которой, а также принятия решений о дальнейшем строительстве спорного объекта и его финансировании утверждается Правительством Сахалинской области, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что именно последнее является надлежащим ответчиком, на которого возложил обязанность по принятию решения о консервации объекта капитального строительства «Областная психиатрическая больница в городе Южно-Сахалинске».

Судебная коллегия соглашается с приведенными выводами суда первой инстанции, поскольку в соответствии с п.16 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под застройщиком понимается, в том числе, юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Буквальное толкование приведенной нормы действующего законодательства позволяет судебной коллегии прийти к выводу о том, что застройщиком при реализации бюджетных инвестиций организацией в рамках переданных ей полномочий государственного (муниципального) заказчика может выступать и государственный орган (орган местного самоуправления), передавший полномочия государственного (муниципального) заказчика организации, являющейся правообладателем земельного участка, в границах которого осуществляется строительство (реконструкция) объекта.

Аналогичное толкование положений п.16 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дано в письме Минфина России №02-02-05/65137, Минстроя России №26484-ЮР/08 от 17.12.2014.

Учитывая, что заказчиком по государственному контракту №, предметом которого являлось выполнение строительно-монтажных работ, благоустройство и озеленение 1 пускового комплекса по объекту «Строительство объекта Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске» являлось ОБУ «Управление капитального строительства Правительства Сахалинской области», которое исключено из Единого государственного реестра юридических лиц 30 декабря 2019 года, а ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» создано 10 декабря 2015 года и не является правопреемником ОБУ «Управление капитального строительства Правительства Сахалинской области», не наделено полномочиями по ранее начатым строительством объектов, вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых основания для возложения на ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» обязанности по принятию решения о консервации указанного объекта является правильным.

Исследуя доводы апелляционных жалоб о надлежащем ответчике, судебная коллегия учитывает обстоятельства того, что строительство объекта «Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске» осуществлялось в рамках адресной инвестиционной программы «Развитие здравоохранения в Сахалинской области", утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 31.05.2013 №281.

В соответствии с п.1.5 ст.1 постановления Правительства Сахалинской области от 08.04.2011 №117 "О совершенствовании системы программно-целевого планирования в Сахалинской области" (вместе с "Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ") разработка, реализация и оценка эффективности государственной программы осуществляется Правительством Сахалинской области, органом исполнительной власти Сахалинской области, определенными в качестве ответственного исполнителя государственной программы (далее - ответственный исполнитель), совместно с соисполнителями государственной программы (далее - соисполнители) и (или) участниками государственной программы.

При этом ответственный исполнитель организует реализацию государственной программы, осуществляет на постоянной основе мониторинг реализации государственной программы, принимает решение о внесении изменений в государственную программу (п.7.1.3 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 08.04.2011 №117).

Судебной коллегией установлено, что постановлением Правительства Сахалинской области №9 от 24 марта 2016 года в пункт 3.3.1 Подпрограммы №2 "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации", утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 31.05.2013 №281, внесены сведения о принятии Правительством Сахалинской области решения о прекращении строительных работ на объекте, указанном в п.3.3.1 «Строительство объекта "Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске", в том числе строительство 1 очереди».

Учитывая приведенные обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что при принятии в марте 2016 году указанного решения Правительство Сахалинской области реализовывало функции ответственного исполнителя государственной программы, предусмотренные п.7.1.3 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 08.04.2011 №117.

Однако, обладая информацией о прекращении строительства объекта "Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске" в январе 2014 года (т.е. более шести месяцев), о принятии 14 января 2016 года ОБУ «Управление капитального строительства Правительства Сахалинской области» решения о ликвидации учреждения (т.1 л.д.86) Правительство Сахалинской области при принятии решения о прекращении строительства объекта в марте 2016 года в нарушении п.7.1.2 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 08.04.2011 №117, не определило перечень исполнителей и участников государственной программы, не наделило их полномочиями по ее реализации в отношении указанного объекта капитального строительства степенью готовности 28%, а равно как и не решило вопрос о его консервации и финансовом обеспечении необходимых работ, направленных на обеспечение сохранности и безопасности объекта для населения и окружающей среды, при наличии к тому оснований, предусмотренных ч.4 ст.52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, чем уклонилось от возложенных на него задач.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает правильным вывод суда первой инстанции о наличии правовых оснований для возложения на Правительство Сахалинской области обязанности принять решение о консервации объекта "Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске".

Доводы апелляционных жалоб о преждевременности заявленных требований и необходимости регистрации объекта "Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске" как незавершенного строительством не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанций, не влекут оснований для отмены состоявшегося по делу судебного постановления, поскольку системное применение п.10 ст.1 и ч.4 ст.52 Градостроительного кодекса Российской Федерации позволяет прийти к выводу о том, что консервации подлежит любой объект капитального строительства – здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Необходимость же государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение положения ст.131 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают в целях обеспечения стабильности гражданского оборота. При этом по общему правилу государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания ее объектом недвижимости (п.1 ст.130 Гражданского кодекса Российской Федерации) (п.38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 №25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Оспаривая состоявшееся по делу судебное постановление, представители Правительства Сахалинской области и Министерства строительства Сахалинской области считают необоснованным и недоказанным избранный прокурором способ защиты права.

В соответствии со ст.35 Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт здания или сооружения, консервация объекта, строительство которого не завершено, должны осуществляться таким образом, чтобы негативное воздействие на окружающую среду было минимальным и не возникала угроза для жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, жизни и здоровья животных и растений.

Консервация объекта – приведение объекта и территории, использованной для строительства, в состояние, обеспечивающее прочность, устойчивость и сохранность основных конструкций и безопасность объекта для населения и окружающей среды (п.5.16 СНиП 12-01-2004. Организация строительства", одобренных постановлением Госстроя РФ от 19.04.2004 №70, п.6.15.1 Свода правил Организации строительства. СП 48.13330.2011. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004, утвержденного приказом Минрегиона РФ от 27.12.2010 №781).

В состав работ по консервации объекта входят, в том числе: выполнение конструкций, принимающих проектные нагрузки (в том числе временных); монтаж оборудования, дополнительно закрепляющего неустойчивые конструкции и элементы, или демонтаж таких конструкций и элементов; освобождение емкостей и трубопроводов от опасных и горючих жидкостей, закрытие или сварка люков и крупных отверстий; приведение технологического оборудования в безопасное состояние; отключение инженерных коммуникаций, в том числе временных (за исключением тех, которые необходимы для обеспечения сохранности объекта); принятие необходимых мер, препятствующих несанкционированному доступу внутрь объекта и на территорию строительной площадки (п.9 Правил №802 от 30.09.2011).

Вопреки позиции Министерства здравоохранения Сахалинской области о заинтересованности в завершении строительства, консервация объекта "Областная психиатрическая больница в г. Южно-Сахалинске" не приведет к его сносу, а позволит сохранить прочность, устойчивость основных конструкций, обеспечит безопасность объекта для населения, окружающей среды до принятия решения о продолжении и завершении строительства.

Из материалов дела следует, что на объекте капитального строительства «Областная психиатрическая больница в городе Южно-Сахалинске» строительно-монтажные работы не осуществляются с 2014 года, ограждение строительной площадки частично отсутствует, охрана объекта не обеспечена; на фасаде здания происходит гниение дощатой обшивки карнизного свеса, сплошная поверхностная коррозия выпусков арматуры участков замоличивания, перекрытия, оконной перемычки, стенок входной площадки; отсутствует кладка части стены в уровне чердачного перекрытия, отсутствует тело бетона у участка замоличивания, оконной перемычки, а также теплоизоляция и гидроизоляция цоколя, его механическое повреждение; наблюдается нарушение заполнения горизонтальных и вертикальных швов стены утеплителем, язвенная поверхностная коррозия элементов каркаса; обнаруживаются щели в примыкании стенок шахты к фундаменту здания, а также сколы в стене; имеется частичное отсутствие, механическое повреждение блоков в кладке внутренней стены лестничной клетки; частичное отсутствие болтов в соединениях элементов каркаса; полное обрушение блоков в кладке внутренней стены лестничной клетки; механические повреждения несъемной опалубки перекрытия; повреждение деревянной стропильной системы и металлической балочной системы огнем; имеются трещины в перекрытии шириной раскрытия до 5 мм, глубиной до 10 мм; следы протечек кровельного перекрытия на поверхности обрешетки.

Вероятными причинами: появления коррозии на металлических элементах каркаса, у участков замоноличивания, на участках несъемной опалубки, увлажнения чердачного перекрытия, нижней поверхности цокольного перекрытия, образования трещин в чердачном перекрытии, гниения дощатой обшивки карнизных свесов, повреждения и гниения основания под кровельное покрытие является нарушение защитного антикоррозионного покрытия и негативное воздействие атмосферной влаги; повреждения металлической балочной и деревянной стропильной системы огнем, обрушение перегородок и механических повреждений внутренних стен – вандальное воздействие человека (т.2, л.д.19, 21- 23).

Приведенные обстоятельства, по мнению судебной коллегии, свидетельствуют о невыполнении мероприятий по защите строительных конструкций от атмосферных осадков и консервации объекта в целом, при прекращении его строительства, что приводит к разрушению объекта под воздействием неблагоприятных факторов окружающей среды, а равно как и подтверждают наличие неограниченного доступа к указанному объекту капитального строительства, что может повлечь причинение вреда жизни и здоровью граждан, в том числе несовершеннолетних, что является достаточными основаниями для удовлетворения требований прокурора, основные цели деятельности которого в силу п.1 ст.21 и п.3 ст.35 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" является соблюдение представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации действующего законодательства, а при установлении факта нарушений – обращение в суд с заявлением для защиты прав граждан и охраняемых законом интересов общества.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не усматривает правовых оснований для высказывания суждения о вмешательстве прокурора в дискреционные полномочия исполнительного органа государственной власти Сахалинской области, а потому соответствующие доводы апелляционных жалоб судебная коллегия признает несостоятельными.

С учётом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемое решение суда первой инстанции принято с соблюдением норм материального и процессуального права. Доводы апелляционных жалоб основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, неправильной оценке обстоятельств дела и имеющихся в нем доказательств, в связи с чем не могут являться основанием для отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Руководствуясь ст.328, ст.329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Южно-Сахалинского городского суда от 10 марта 2020 года оставить без изменения, а апелляционные жалобы представителя Правительства Сахалинской области Феденко Е.П., представителя Министерства строительства Сахалинской области Перевозниковой Е.Ю. – без удовлетворения.

Председательствующий: Марьенкова А.В.

Судьи: Малеванный В.П.

Чемис Е.В.