Решение по делу № 33а-506/2021 от 24.02.2021

        Судья Ситникова С.Ю.    № 33а- 506/2021 (9а-2781/2020)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

    г. Майкоп                                                                                   23 марта 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Адыгея в составе:

председательствующего – Мейстер В.М.

судей: Панеш Ж.К. и Тачахова Р.З.

при секретаре судебного заседания Ордоковой Д.А.

с участием представителей административного истца ФИО10 по доверенностям – ФИО22 и ФИО23

представителя административного ответчика – прокуратуры Республики ФИО27 – ФИО9

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителей административного истца ФИО10 – ФИО24, ФИО23 и ФИО22 на решение Майкопского городского суда Республики Адыгея от 31.08.2020 года по административному исковому заявлению главы администрации МО «<адрес>» ФИО10 к заместителю прокурора Республики ФИО1 И.Я., старшему помощнику прокурора Республики ФИО3 Е.А., начальнику отдела прокуратуры Республики ФИО2 Н.Г., прокуратуре Республики ФИО27 о признании незаконными действий и бездействия должностных лиц прокуратуры Республики ФИО27 и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Тачахова Р.З., объяснения представителей административного истца ФИО22 и ФИО23 (по доверенности), поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика ФИО9 (по доверенности), полагавшего апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Глава администрации МО «<адрес>» ФИО10 обратился в суд с административным иском к заместителю прокурора Республики ФИО1 И.Я., старшему помощнику прокурора Республики ФИО3 Е.А., начальнику отдела прокуратуры Республики ФИО2 Н.Г., прокуратуре Республики ФИО27 о признании незаконными действий и бездействия должностных лиц прокуратуры Республики ФИО27 и возложении обязанности.

В обосновании иска указал, что органы прокуратуры Республики ФИО27 в течение 2019-2020 годов неоднократно проводили проверки исполнения администрацией муниципального образования «<адрес>» земельного законодательства.

Проверка проведена в соответствии с п. 3 Плана основных мероприятий по координационной деятельности правоохранительных органов Республики ФИО27 по борьбе с преступностью на II полугодие 2019 года на основании решения заместителя прокурора Республики ФИО1 И.Я. от ДД.ММ.ГГГГ № в целях выявления и предупреждения преступлений и правонарушений в сфере землепользования при осуществлении администрацией МО «<адрес>» деятельности по отчуждению земельных участков. Предметом данной проверки явилось соответствие деятельности администрации МО «<адрес>» Земельному кодексу РФ и иным нормативным правовым актам, регламентирующим порядок осуществления деятельности по предмету проверки.

Административный истец считает, что Решение № не соответствует требованиям пункта 2 статьи 21 Федерального закона РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В Решении № в качестве оснований не приведены какие-либо сведения о поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Проведение проверки было поручено: прокурору отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики ФИО27 ФИО18, старшему помощнику прокурора <адрес> ФИО11, помощнику прокурора <адрес> ФИО12

В соответствии с п. 5 Решения № был установлен срок проведения проверки с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ. В ходе проверочных мероприятий период деятельности администрации района, подлежащий проверке, был расширен и проверке была подвергнута деятельность администрации района также за 2017 год.

Срок проведения проверки на основании решения заместителя прокурора Республики ФИО27 от ДД.ММ.ГГГГ № был продлен на 30 календарных дней, т.е. до ДД.ММ.ГГГГ, а проведение проверки, помимо вышеперечисленных должностных лиц, было поручено начальнику отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики ФИО2 Н.Г.

Однако, проверка в установленный срок ДД.ММ.ГГГГ, не была завершена. Решением заместителя прокурора Республики ФИО27 от ДД.ММ.ГГГГ № проверочные мероприятия были приостановлены на неопределенный срок. В результате приостановления проверки её проведение было необоснованно затянуто на 6 месяцев и она была возобновлена только после письменных обращений администрации района, на основании решения заместителя прокурора Республики ФИО27 от ДД.ММ.ГГГГ б/н.

После завершения проверки, ДД.ММ.ГГГГ в адрес главы МО «<адрес>» за подписью заместителя прокурора Республики ФИО1 И.Я. внесено представление от ДД.ММ.ГГГГ № об устранении нарушений земельного законодательства.

В Представлении, наряду с информацией о нарушениях земельного законодательства, допущенных бывшим руководителем Комитета имущественных отношений администрации МО «<адрес>» ФИО13, содержатся сведения о допущенных в 2019 году администрацией района фактах незаконного перераспределения 10 земельных участков по заявлениям:

- ФИО14 в отношении двух земельных участков;

ФИО20 в отношении земельного участка с кадастровым номером 01:04:4900014:17;

ФИО15 в отношении двух земельных участков с кадастровыми номерами 01:04:4600001:36 и 01:04:4600001:35;

- ФИО21 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 01:04:3200005:3 и 0104:5611003:66;

- ФИО19 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 01:04:1400042:17 и 01:04:1400042:22;

- Абзах J1.M.H. в отношении земельного участка с кадастровым номером 01:04:1400002:49.

Частично Представление было исполнено, а именно, администрацией МО «<адрес>» приняты следующие меры:

    для детального рассмотрения доводов представления проведена служебная проверка (копия распоряжения от ДД.ММ.ГГГГ №-р);

    в целях устранения нарушений закона, допущенных при продаже двух земельных участков: с видом разрешенного использования «под бани» в <адрес>, площадью 920 кв.м. и с видом разрешенного использования «магазин» в <адрес>, площадью 420 кв.м., администрацией МО «<адрес>» направлены исковые заявления в Майкопский районный суд о расторжении договоров купли-продажи этих земельных участков;

    рассмотрен вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (в связи с увольнением бывшего руководителя Комитета имущественных отношений администрации МО «<адрес>» ФИО16 с муниципальной службы в 2019 году, привлечение его к дисциплинарной ответственности не представилось возможным);

    в целях исключения причин и условий, способствующих нарушениям земельного законодательства, недопущению их впредь администрацией района принят комплекс организационных мер, в том числе: проведена служебная проверка, результаты служебной проверки обсуждены на совещании при первом заместителе главы администрации - руководителе управления имущественных, правовых отношений, архитектуры и градостроительства МО «<адрес>» и доведены до сведения должностных лиц Управления с указанием строго руководствоваться требованиями Земельного Кодекса РФ, Градостроительного Кодекса РФ, иных законов и подзаконных актов, регулирующих вопросы предоставления земельных участков;

    о предстоящем рассмотрении Представления администрация района заблаговременно уведомила прокуратуру Республики ФИО27, а также органы, принимавшие участие в проверке: УФСБ по Республике ФИО27 и МВД по Республике ФИО27;

    информация, указанная в Представлении, обсуждена ДД.ММ.ГГГГ на совещании с участием Главы МО «<адрес>», представителей прокуратуры Республики ФИО27 и представителя МВД по Республике ФИО27.

Изложенное в Представлении требование «принять меры к устранению выявленных нарушений закона» при заключении соглашений с ФИО14, ФИО20, ФИО15, ФИО21, ФИО19, Абзах JI.M.H.) Административный истец считает незаконным и необоснованным, т.к. утверждение о якобы допущенном администрацией района нарушении закона при перераспределении вышеперечисленных земельных участков опровергается конкретными доказательствами.

Требования, изложенные в Представлении, обусловлены неверным выводом о том, что на землях, государственная собственность на которые не разграничена, и за счет которых были увеличены исходные земельные участки, принадлежащие заявителям, могли формироваться вновь образуемые (самостоятельные) земельные участки и предоставляться гражданам и юридическим лицам на конкурсной основе, так как к участкам якобы имелись соответствующие подъезды и доступ к ним не был ограничен.

На момент заключения администрацией района соглашений о перераспределении указанных земельных участков (кроме соглашения с Абзах JI.M.H.) отсутствовали и в настоящее время отсутствуют свободный проход и свободный подъезд к землям, за счет которых увеличивалась площадь исходных земельных участков, что само по себе исключало и исключает в соответствии с требованиями действующего законодательства возможность формировать самостоятельные земельные участки и, соответственно, предоставлять их гражданам и юридическим лицам на конкурсной основе.

Административный истец считает незаконными действия и бездействие старшего помощника прокурора Республики ФИО3 Е.А., который, с октября 2019 года также принимал участие в проводимой прокуратурой Республики Адыгея проверке исполнения администрацией МО «<адрес>» земельного законодательства и с этой целью истребовал в районной администрации документы в отношении более 50 земельных участков.

Однако, как выяснилось ДД.ММ.ГГГГ в ходе рассмотрения Представления, старший помощник прокурора республики ФИО5 Е.А., непосредственно осуществил проверочные мероприятия, не будучи включенным в число лиц, которым поручено проведение данной проверки, что свидетельствует о незаконности проверочных действий ФИО5 Е.А.

После официального завершения ДД.ММ.ГГГГ указанной проверки старший помощник прокурора республики ФИО5 Е.А., который самостоятельно, то есть отдельно от остальных прокурорских работников, участвовал в ее проведении, в нарушение требований закона не направил в течение 10 рабочих дней и до настоящего времени в администрацию МО «<адрес>» Акт об отсутствии выявленных им нарушений закона либо иной документ, содержащий информацию о результатах проведенной им проверки, что свидетельствует о незаконном бездействии указанного должностного лица прокуратуры Республики Адыгея.

Согласно протоколу совещания от ДД.ММ.ГГГГ о рассмотрении представления начальник отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики ФИО2 Н.Г., выступая от имени прокуратуры Республики Адыгея, потребовал от Главы МО «<адрес>» ФИО10 устранить нарушения земельного законодательства, в связи с чем его действия так же просят признать незаконными.

Так же считает, что администрация МО «<адрес>» не обладает процессуальными правами на обращение в суд с исковыми требованиями, предметом которых является прекращение права собственности ФИО17Н. на земельный участок, а что прокурор вправе и обязан обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации. Таким образом, прокуратура Республики Адыгея, являющаяся административным ответчиком по настоящему делу, вправе обратиться в Майкопский районный суд с соответствующим исковым заявлением, однако этого не сделала.

В связи с чем, так же просит признать незаконным бездействие прокуратуры Республики Адыгея, выражающееся в не приятии мер по защите интересов Российской Федерации путем возврата в федеральную собственность береговой полосы реки Белая в границах земельного участка с кадастровым номером 01:04:1400002:272.

В судебном заседание суда первой инстанции представители административного истца поддержали заявленные требования, просили их удовлетворить.

Представители административного ответчика возражали против удовлетворения иска, просили отказать.

Суд принял вышеизложенное решение.

В апелляционной жалобе представители административного истца просят решение отменить и принять новое об удовлетворении административного иска, полагая, что судом неверно оценены фактические обстоятельства, ввиду чего сделан неверный вывод об отсутствии оснований к удовлетворению административного иска.

Проверив материалы дела, выслушав представителей административного истца и представителя административного ответчика, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд в соответствии с ч. 9 ст. 226 КАС РФ выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Полномочия прокуратуры Российской Федерации в соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации определены Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 2202-1).

Согласно положениям ст. 1 Федерального закона № 2202-1 прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

На основании ст. 26 Федерального закона № 2202-1предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу положений стт. 22 указанного Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений закона, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 названного Закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур — вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

При этом в пункте 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» разъяснено, что по смыслу приведенных выше законоположений во взаимосвязи со ст. 10 указанного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и в любых открытых источниках.

К поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Изложенные выше разъяснения, а также иные выводы, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, позволяют сделать вывод о том, что законным и достаточным основанием для проведения прокурорских проверок в инициативном порядке является поступление в органы прокуратуры информации о возможном наличии в деятельности организации признаков нарушений законов.

При этом источником такой информации, вопреки позиции административного истца, может служить не только жалоба или заявление граждан и юридических лиц, но и сообщение в средствах массовой информации, сведения, полученные в порядке взаимодействия от других органов публичной власти, а также аналитическая и статистическая информация.

Таким образом, основным критерием законности инициирования прокурорской проверки является наличие подтвержденного документально повода, проверка которого требует использования прокурорских полномочий.

Таким поводом явился п. 3 Плана основных мероприятий по координационной деятельности правоохранительных органов Республики Адыгея по борьбе с преступностью на второе полугодие 2019 года, в соответствии с которым в сентябре и октябре 2019 года в целях выявления и пресечения правонарушений и преступлений в сфере землепользования органами прокуратуры республики совместно с УФСБ России по Республике Адыгея и УЭБ и ПК МВД по Республике Адыгея необходимо провести проверку на территории <адрес>. Данный план утвержден руководителями вышеуказанных органов.

Основанием для включения в план является анализ состояния законности и правопорядка в сфере землепользования на территории Майкопского района, с учетом выявленных в 2018-2019 гг. уголовно наказуемых деяний при отчуждении земельных участков, в том числе на основании подложных документов.

Судом первой инстанции установлено, что прокуратурой Майкопского района проведена проверка исполнения администрацией МО «Майкопский район» земельного законодательства при предоставлении земельных участков в собственность и в аренду. Указанный факт не может служить препятствием для выполнения Плана мероприятий прокуратуры Республики Адыгея на II полугодие 2019 года, так как в соответствии с данным Планом проверки проводятся не по отдельным действиям должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления (предоставление земельных участков в собственность и в аренду), а в целом по вопросам исполнения земельного законодательства на всей территории района, в том числе оценка дается действиям должностных лиц сельских поселений района, а также органа государственной регистрации.

В соответствии с ч. 4 ст. 21 Закона № 2202-1 «О прокуратуре РФ» в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней.

При вручении соответствующего решения о проведении проверки от ДД.ММ.ГГГГ до сведения главы МО «<адрес>» и его заместителя доводились требования о предоставлении перечня интересующих документов, в том числе: - принятые решения по всем поступившим в администрацию района и его структурные подразделения в период 2017-2019 гг. заявлениям о перераспределении земель; документы о принятых мерах при осуществлении муниципального земельного контроля; аукционная документация с соответствующими публикациями и распорядительными документами об организации конкурса.

Вместе с тем, некоторая документация была представлена комиссии проверяющих 24.10.2019 года, а отдельные документы не были представлены и на 28.10.2020 года.

В рамках проверки по поручению прокуратуры республики прокуратурой Майкопского района, запросом от 19.11.2019 года № 02-47-19 в администрации МО «Майкопский район» запрашивались копии всей первичной и последующей документации, включая аренду и отчуждение в собственность земельных участков с кадастровыми номерами 01:04:1400002:48 и 01:04:1400002:49.

В соответствии с ответом администрации на запрос от 21.11.2020 № 16230 представить запрашиваемые документы не представляется возможным в связи с их отсутствием.

Учитывая, что в период проверки вышеуказанные документы, которые могли повлиять на результаты проверки, в прокуратуру Майкопского района представлены не были, а сроки предусмотренные решением о продлении истекали, решением заместителя прокурора республики от 25.11.2019 года проверочные мероприятия были приостановлены, до предоставления запрашиваемых материалов, о чем в тот же день администрация была уведомлена в установленном порядке.

После вынесения решения о приостановлении проверочных мероприятий 27.11.2019 года администрацией были предприняты меры по представлению только договоров купли-продажи земельных участков, однако первичная документация, предшествующая заключению соответствующих договоров представлена также не была.

О необходимости предоставления запрашиваемых документов администрация МО «Майкопский район» уведомлялась прокуратурой республики 20.02.2020 года.

Запрашиваемые документы поступили в прокуратуру республики лишь 23.03.2020 года, вместе с тем, с учетом принимаемых мер по снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции (2019-пСо V) вопрос о возобновлении проверки был рассмотрен после стабилизации обстановки, то есть 25.05.2020 года.

Решения прокуратуры республики о продлении и приостановлении проверки администрацией МО «Майкопский район» не обжаловались.

Тем самым, решения о продлении и приостановлении проверки принимались из-за бездействия должностных лиц администрации МО «Майкопский район» по предоставлению материалов, запрошенных на основании ст. 6, 22 Закона №2202-1 «О прокуратуре РФ», которые могли повлиять на результаты проверки.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о законности действий должностных лиц прокуратуры республики по продлению и приостановлению проверки, так как данные действия выполнены в установленные законом сроки, уполномоченными должностными лицами, в соответствии с требованиями действующего федерального законодательства.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию заявителя с действиями должностных лиц прокуратуры Республики Адыгея. При этом не согласие заявителя с результатами проведенной проверки, не может рассматриваться как нарушение требований действующего законодательства, подлежащего применению в рамках рассмотрения данного дела, и не может служить основанием для вывода о незаконности действий ответчика.

Соответствующие доводы апелляционной жалобы являлись предметом судебного разбирательства, направлены на иную оценку установленных представленными доказательствами обстоятельств по делу, в связи с чем не принимаются судебной коллегией во внимание.

Выводы суда основаны на законе и не противоречат собранным по делу доказательствам, которым суд дал надлежащую оценку в соответствии с требованиями ст. 84 КАС РФ.

При таких обстоятельствах законных оснований для отмены Майкопского городского суда Республики Адыгея от 31.08.2020 года не имеется.

Руководствуясь статьями 309 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Майкопского городского суда Республики ФИО27 от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, а апелляционную жалобу представителей административного истца главы администрации МО «<адрес>» ФИО10 – ФИО24, ФИО23 и ФИО22 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый    кассационный суд общей юрисдикции (350020, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Морская, 3).

Председательствующий –           В.М. Мейстер

Судьи:                       Ж.К. Панеш, Р.З. Тачахов

копия верна:

Судья Верховного Суда

Республики Адыгея                                        Р.З. Тачахов