Решение по делу № 8а-5057/2021 [88а-5355/2021] от 30.06.2021

ПЯТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 88А-5355/2021

№ 3а-15/2020

г. Пятигорск                                                                       11 августа 2021 г.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего                                             Фахретдиновой Р.Ф.,

судей                                                                             Белоусовой Ю.К.,

                                                                                       Нафикова И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Ведзижевой С.А. Матиева И.И. на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 марта 2021 г.

по административному делу по административному иску Ведзижевой С.А. к Народному Собранию Республики Ингушетия, Правительству Республики Ингушетия, Министерству финансов Республики Ингушетия о признании недействующим со дня принятия пункта 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 30 декабря 2019 г. № 59-РЗ «О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» в части, возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт в оспариваемой части.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф., выслушав прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Колячкину И.В., возражавшую относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Ведзижева С.А. обратилась в суд с административным иском к Народному Собранию Республики Ингушетия, Правительству Республики Ингушетия, Министерству финансов Республики Ингушетия о признании недействующим со дня принятия пункта 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 30 декабря 2019 г. № 59-РЗ «О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» в части, возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт в оспариваемой части.

В обоснование требований указано, что сын Ведзижевой С.А. несовершеннолетний ФИО4 является ребенком-инвалидом, страдающим редким заболеванием, подлежит обеспечению лекарственными средствами бесплатно, ему по медицинским показаниям пожизненно назначен генно-инженерный ферментозамещающий препарат, среднее годовое лечение которым превышает сумму 29 млн. рублей. Вступившим в законную силу решением Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июля 2019 г. на Минздрав Республики Ингушетия возложена обязанность при наличии решения врачебной комиссии обеспечивать сына Ведзижевой С.А. вышеуказанным препаратом регулярно и в полном объеме по медицинским показаниям, однако длительность неисполнения указанного судебного акта обусловлена тем обстоятельством, что расходы в достаточном размере не предусмотрены республиканским бюджетом на спорный период. Так, Законом Республики Ингушетия от-30 декабря 2019 г. № 59-РЗ «О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», опубликованным в Интернет-газете «Ингушетия» 30 декабря 2019 г., принят республиканский бюджет на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. Пунктом 9 статьи 16 названного Закона установлен на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов объем денежных средств, направляемых на предоставление мер социальной поддержки населению, включая субвенции и субсидии, в том числе, лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения»: на 2020 год - 138 600 тысяч рублей; на 2021 и 2022 годы по 13 058,4 тысяч рублей. Ведзижева С.А. просила признать указанный пункт статьи 16 Закона недействующим со дня принятия ввиду его противоречия федеральному законодательству, а именно: пункту 5 части 2 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения», во исполнение которых Республика Ингушетия приняла на себя расходные обязательства по оплате лекарственных средств, выделяемых гражданам, имеющим право на бесплатное лекарственное обеспечение, однако, предусмотрев в недостаточном и необоснованном объеме выделение бюджетных средств на указанные цели на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, фактически отказалось от исполнения принятых на себя публично-правовых обязательств. Одновременно просила возложить на Народное Собрание Республики Ингушетия обязанность принять оспариваемую правовую норму в новой редакции, предусматривающей объем денежных средств, направленных на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан, в размере 262 000 тысяч рублей на каждый год спорного периода.

Решением Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2020 г. в удовлетворении требований Ведзижевой С.А. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 марта 2021 г. вышеуказанное решение отменено, производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе представителя Ведзижевой С.А. Матиева И.И., поданной 21 июня 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 30 июня 2021 г., ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии нового решения об удовлетворении административного иска в полном объеме.

В возражениях на кассационную жалобу Народное Собрания Республики Ингушетия, Министерство финансов Республики Ингушетия просят обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения при рассмотрении административного дела не допущены.

Как установлено судами, Законом Республики Ингушетия от 30 декабря 2019 г. № 59-РЗ «О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», опубликованным в Интернет-газете «Ингушетия» 30 декабря 2019 г., принят республиканский бюджет на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.

В соответствии с пунктом 9 статьи 16 Законом Республики Ингушетия от 30 декабря 2019 г. № 59-РЗ «О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» установлен объем денежных средств, направляемых на предоставление мер социальной поддержки населению, включая субвенции и субсидии, в том числе, лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения»:

а) на 2020 год - 138 600,0 тыс. рублей;

б) на 2021 год - 13 058,4 тыс. рублей;

в) на 2022 год - 13 058,4 тыс. рублей.

Приятие оспариваемого нормативного правового акта компетентным нормотворческим органом с соблюдением процедуры его принятия и опубликования подтверждается материалами дела и лицами, участвующими в деле, не опровергалось.

Согласно письму территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Ингушетия от 8 октября 2019 г. № 615/10/19 отмечается недостаточное финансирование мероприятий по реализации льготного лекарственного обеспечения граждан, имеющих на то право в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения»; по сведениям Министерства здравоохранения Республики Ингушетия потребность денежных средств для этого составляет более 260 млн. рублей.

Вступившим в законную силу решением Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июля 2019 г. на Минздрав Республики Ингушетия возложена обязанности при наличии решения врачебной комиссии обеспечивать регулярно и в полном объеме лекарственными средствами сына Ведзижевой С.А. Евлоева М.А., страдающего редким заболеванием, по медицинским показаниям.

Суду первой инстанции были представлены 23 государственных контракта на поставку лекарственных средств, заключенные Министерством здравоохранения Республики Ингушетия с июня по август 2020 г. на сумму 107 181 603,48 рубля в пределах лимитов на 2020 г., лимиты до конца не исчерпаны.

Представителем Ведзижевой С.А. в судебном заседании даны пояснения об исполнении решения Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июля 2019 г., согласно которым Ведзижева С.А. получила необходимые для сына Евлоева М.А. лекарственные препараты на 2020 г. в полном объеме.

Отказывая в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Республики Ингушетия сделал вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта в пределах полномочий и компетенции, предоставленных субъекту Российской Федерации действующим законодательством в регулируемой сфере правоотношений, с соблюдением порядка принятия и опубликования.

В обоснование выводов о соответствии оспариваемой правовой нормы федеральному законодательству суд, со ссылкой на положения статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указал, что увеличение бюджетных ассигнований на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан, как об этом ставит вопрос административный истец, возможно лишь при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям республиканского бюджета, что повлечет нарушение прав и законных интересов иных граждан Республики Ингушетия, дисбаланс республиканского бюджета. Возможность изменения бюджетной росписи без изменения бюджета допускается статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. № 890 отсутствует императивная норма, обязывающая субъекты Российской Федерации за счет собственных средств реализовывать положения поименованного постановления по бесплатному льготному лекарственному обеспечению отдельных категорий граждан, и носит лишь рекомендательный характер, в ней отсутствует указание на источник финансирования в случае введения субъектом дополнительных льгот на данные цели. Судом также установлен факт заключения государственных контрактов на приобретение льготных лекарственных средств в пределах лимитов, предусмотренных бюджетом Республики Ингушетия на 2020 год, при отсутствии доказательств фактической потребности населения Республики Ингушетия в таких лекарственных средствах на сумму 260 млн. рублей, на что ссылался в обоснование своих требований административный истец.

С такими выводами суда первой инстанции не согласился в полной мере суд апелляционной инстанции, указав о нарушении норм процессуального права при разрешении административного иска лица, не являющегося участником бюджетных правоотношений. Отменяя решение суда первой инстанции, суд второй инстанции указал, что положения    статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во взаимосвязи с нормами статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации были применены неверно, в связи с чем административное дело ошибочно рассмотрено по существу, что послужило основанием для прекращения производства по делу.

Судом апелляционной инстанции указано, что такие основания для прекращения производства по настоящему административному делу имелись, поскольку обращение Ведзижевой С.А. с административным иском в суд, одновременно являющейся взыскателем по гражданскому делу, направлено, по сути, на понуждение должника Министерства здравоохранения Республики Ингушетия к исполнению вступившего в законную силу решения Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июля 2019 г. о возложении обязанности при наличии решения врачебной комиссии обеспечивать регулярно и в полном объеме лекарственными средствами ее сына ФИО4

Судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 марта 2021 г.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям, регулируемым данным кодексом, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно абзацу второму статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Таким образом, применительно к обстоятельствам настоящего административного дела возникшие правоотношения сторон не являются бюджетными в силу положений статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой такие правоотношения возникают между субъектами бюджетных правоотношений, в том числе в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, контроля за их исполнением.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как разъяснено в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В абзаце шестом пункта 19 названного постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации указано, что судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, если из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым (разъясненным) нормативным правовым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не установлено данным кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 указанного кодекса.

Приведя анализ правовых положений бюджетного законодательства суд апелляционной инстанции правомерно указал на отсутствие обязательного признака лица, оспаривающего нормативный правовой акт о бюджете, как участника бюджетных правоотношений, с чем судебная коллегия соглашается, поскольку Ведзижева С.А. в названные правоотношения не вступает, ее участие опосредованно органами исполнительной власти в сфере здравоохранения, которым распределяются бюджетные средства, указанные в оспариваемом пункте 9 статьи 16 Законом Республики Ингушетия от 30 декабря 2019 г. № 59-РЗ «О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», тогда как административный истец является получателем лекарственных препаратов для несовершеннолетнего ребенка и имеет иной правовой механизм защиты, который реализован в решении Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июля 2019 г.

При этом суд апелляционной инстанции обоснованно указал на возможность административного истца реализовать право на судебную защиту своих прав, связанных с длительностью неисполнения вступившего в законную силу судебного акта об обеспечении лекарственными средствами, в том числе путем оспаривания решений (действий, бездействия) руководителя финансового органа, уполномоченного вносить изменения в сводную бюджетную роспись, а также путем обращения за взысканием компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок на основании Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».

Сам по себе факт несоответствия предусмотренных бюджетных средств по данной статье расхода в размере 138 600 тысяч рублей на 2020 г. и планируемый их размер на 2021 и 2022 годы по 13 058,4 тысяч рублей письменному запросу исполнительного органа здравоохранения при формировании проекта бюджета не свидетельствует о несоответствии оспариваемого закона нормативному правовому акту, имеющему большую силу, поскольку бюджетный процесс предусматривает специальные механизмы восполнения дефицита бюджета.

Согласно пункту 5 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

Согласно абзацу четвертому пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в случае исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) предусматривающих перечисление этих средств в счет оплаты судебных издержек, увеличения подлежащих уплате казенным учреждением сумм налогов, сборов, пеней, штрафов, а также социальных выплат (за исключением выплат, отнесенных к публичным нормативным обязательствам), установленных законодательством Российской Федерации.

При отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных ассигнований на соответствующие цели статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен механизм осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом.

Приведенные выше положения Бюджетного кодекса Российской Федерации направлены на гарантирование возможности перераспределения - при возникновении такой необходимости - бюджетных средств на стадии исполнения бюджета и в системе действующего правового регулирования не предполагают возможность неисполнения или просрочки исполнения судебных решений по причине отсутствия или недостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете, что указывает об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы в части доводов об отменен решения суда первой инстанции и принятии нового решения об удовлетворении административного иска.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 марта 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Ведзижевой С.А. Матиева И.И. – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий                                                 Р.Ф. Фахретдинова

Судьи                                                                                     Ю.К. Белоусова

                                                                                                   И.А. Нафиков

Мотивированное кассационное определение изготовлено 12 августа 2021 г.