Решение по делу № 33-11345/2012 от 10.12.2012

Судья Аркадьева Е.П. Дело № 33-11345

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

20 декабря 2012 года город Владивосток

Судебная коллегия по гражданским делам Приморского краевого суда в составе:

председательствующего Украинцевой С.Н.

судей Королевой Е.В. Кубатовой О.А.

при секретаре Барса О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах Приморского края об оспаривании Инструкции о пропуском режиме в ЗАТО г.Большой Камень по апелляционным жалобам администрации городского округа ЗАТО Большой Камень, ОАО «Дальневосточный завод «Звезда», апелляционному представлению заместителя прокурора ЗАТО Большой Камень на решение Шкотовского районного суда Приморского края от 9 июня 2012 года, которым требования заявления удовлетворены частично: признаны пункты 2.11; 2.14; пункт 3.1 в части определения организации несения службы КПП и маршрутов (направления) патрулирования начальником отдела внутренних дел; пункт 3.2 в части несения дежурной службы на КПП сотрудниками ГИБДД ОВД ЗАТО и утверждения инструкции для наряда военнослужащих по согласованию с начальником ОВД ЗАТО Инструкции о пропуском режиме в городском округе ЗАТО Большой Камень, введенной в действие постановлением администрации ЗАТО г.Большой Камень от 30 июля 2004 года № 653, с учетом изменений, внесенных постановлением администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 12 ноября 2010 года № 2012, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу. В удовлетворении остальной части требования заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Украинцевой С.Н., объяснения представителя администрации городского округа ЗАТО Большой Камень Пикуля А.В., представителя ОАО «Дальневосточный завод «Звезда» Червякова М.Л., поддержавших доводы апелляционных жалоб, прокурора Судницыной С.П., поддержавшей апелляционное представление и полагавшей решение подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявления в части признания недействующим пункта 2.14 Инструкции, возражения представителя заявителя Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям и УМВД России по Приморскому краю Синчука О.В., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Межмуниципальный отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах Приморского края (далее - МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края) обратился в суд с указанным заявлением, ссылаясь на то, что пункты 2.11, 2.14, 3.1, 3.2, 3.3, 3.4 Инструкции о пропускном режиме в ЗАТО г.Большой Камень (далее – Инструкция), введенной в действие на территории ЗАТО г.Большой Камень постановлением главы городского округа ЗАТО Большой Камень от 30 июля 2004 года № 653, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В организационно-штатной структуре МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края отсутствуют должности сотрудников милиции, поименованных в пункте 3.2 Инструкции, подразделения (сотрудники органов внутренних дел), на которых можно возложить обязанности по охране контролируемой зоны закрытого образования на оборудованном контрольно-пропускном пункте. Ввиду отсутствия у полиции МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края обязанности по охране контролируемой зоны городского округа ЗАТО Большой Камень на оборудованном контрольно-пропускном пункте, полиция не вправе реализовывать полномочия по осуществлению санкционированного прохода граждан и проезда транспорта через контролируемую зону на оборудованном контрольно-пропускном пункте. В настоящее время в МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края отсутствует паспортно-визовая служба, поименованная в пункте 2.14 Инструкции. Пункты 2.11, 2.14, 3.1 – 3.4 Инструкции препятствуют осуществлению МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края основных направлений деятельности в интересах первоочередного решения задач противодействия преступности и обеспечения общественной безопасности, вытекающих из государственной функции органов внутренних дел. Просит признать пункты 2.11, 2.14, 3.1-3.4 Инструкции, утвержденной главой городского округа (муниципального образования) ЗАТО Большой Камень, директором ОАО «Дальневосточный завод «Звезда» и начальником УФСБ России по Приморскому краю, введенной в действие на территории ЗАТО г.Большой Камень постановлением главы городского округа от 30 июля 2004 года № 653 (с изменениями, внесенными постановлением администрации городского округа ЗАТО Большой Камень Приморского края от 12 ноября 2010 года № 2012) в части возложения на сотрудников МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края обязанности по обеспечению пропускного режима на территории ЗАТО в пределах требований настоящей Инструкции; по контролю соблюдения сроков пребывания в ЗАТО временно прибывших лиц; по охране контролируемой зоны закрытого образования, несению службы на оборудованном контрольно-пропускном пункте и осуществлению санкционированного прохода граждан и проезда транспорта через контролируемую зону ЗАТО противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Федеральному закону «О полиции», Указам Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции», от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»).

В судебном заседании представитель МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края и УМВД России по Приморскому краю поддержал заявленные требования по изложенным в заявлении основаниям.

Представитель администрации городского округа ЗАТО Большой Камень не возражал против признания недействующим пункта 2.14 Инструкции. В остальной части возражал против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что оспариваемая Инструкция соответствует требованиям Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 года, Положению о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты государственной корпорации «Росатом».

Представители ОАО «Дальневосточный завод «Звезда» возражали против удовлетворения заявленных требований пояснили, что Инструкция разработана во исполнение Постановления Правительства РФ № 693 от 11 июня 1996 года и в соответствии с требованиями Закона РФ № 3297-1 от 14 июля 1992 года «О закрытом территориальном образовании» в целях создания необходимых условий обеспечения особого режима безопасного функционирования ОАО «Дальневосточный завод «Звезда».

Представитель Управления ФСБ России по Приморскому краю возражал против удовлетворения заявления, ссылаясь на соответствие Инструкции требованиям Закона РФ от 14 июля 1992 года, Положению о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты государственной корпорации «Росатом».

Представители Министерства промышленности и торговли, государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в судебное заседание не явились, дело рассмотрено в их отсутствие. В письменных возражениях указали, что при принятии Инструкции соблюдены требования Федерального закона «О полиции», Закона РФ №3297-1 от 114 июля 1992 года, Положения о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты государственной корпорации «Росатом», права и законные интересы МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края оспариваемым актом не нарушены.

По делу вынесено указанное решение.

В апелляционных жалобах администрации городского округа ЗАТО Большой Камень, ОАО «Дальневосточный завод «Звезда» ставится вопрос об отмене решения, поскольку судом неправильно истолкованы нормы материального закона, регулирующего спорные правоотношения, оспариваемые положения Инструкции не нарушают права заявителя, в апелляционном представлении прокурор ссылается на нарушение судом процессуальных норм при рассмотрении дела, неверное определение вида производства.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления, считает решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела, неверным толкованием законодательства, регулирующего правовой режим закрытого административно-территориального образования, что повлекло вынесение незаконного решения (пункты 1, 4 части 1 статьи 330 ГПК РФ).

Удовлетворяя частично требования заявителя и признавая недействующими пункты 2.11, 2.14, в части пункты 3.1 и 3.2 Инструкции о пропускном режиме в ЗАТО г.Большой Камень, суд исходил из того, что при принятии названого нормативного правового акта нарушены полномочия органа, принявшего Инструкцию: незаконно установлен порядок определения вида и системы охраны объектов, контролируемых и запретных зон закрытого образования, поскольку указанные вопросы отнесены к компетенции межведомственной комиссии, состоящей из представителей дирекции объекта, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (в прежней редакции Министерства Российской Федерации по атомной энергии), Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органа местного самоуправления (пункт 10 Положения).

Несоблюдение процедуры принятия оспариваемого акта, суд обосновал тем, что постановление администрации ЗАТО г. Большой Камень от 18 декабря 1998 года № 1107 «О полном введении Порядка обеспечения особого режима на территории ЗАТО г. Большой Камень», для которого Актом межведомственной комиссии предусматривалось использование для охраны ЗАТО подразделений органов внутренних дел, было отменено.

Межу тем такие выводы сделаны без учета Положения о порядке обеспечения особого режима, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 года № 693, а правовые последствия нарушения порядка принятия нормативно-правового акта, примененные судом, не соответствуют пункту 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года (в редакции от 09 февраля 2012 года) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которому издание нормативного акта с нарушением порядка влечет признание его недействующим в полном объеме.

В соответствии со статьей 3 Закона РФ от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливается особый режим безопасности функционирования предприятий и (или) объектов, включающий специальные условия проживания граждан, охрану общественного порядка и обеспечение противопожарной безопасности, решение по которому принимаются Правительством Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года № 693 утверждено Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Во исполнение названного постановления межведомственная комиссия в составе представителя Министерства РФ по атомной энергии, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органа местного самоуправления ЗАТО г. Большой Камень актом от 17 ноября 1999 года утвердила «Порядок обеспечения особого режима в ЗАТО г. Большой Камень», которым установлена система мер для обеспечения режима безопасного функционирования завода «Звезда», установлен пропускной режим, порядок деятельности на территории ЗАТО предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности, ограничения на полеты летательных аппаратов.

Оспариваемая инструкция принята Администрацией городского округа ЗАТО г. Большой Камень с учетом названного Порядка, утвержденного решением комиссии, утверждена директором ФГУП «ДВЗ «Звезда», согласована с начальником управления ФСБ РФ по Приморскому краю.

То обстоятельство, что ранее действовавшая Инструкция, регулирующая порядок обеспечения особого режима на территории ЗАТО г. Большой Камень, отменена не влияет на законность оспариваемой инструкции, так как порядок и процедура принятия Инструкции регулируется федеральным законодательством и от действия муниципальных правовых актов не зависит.

Таким образом, процедура принятия и утверждения нормативного правового акта соблюдена.

Согласно пункту 11 Положения о порядке обеспечения особого режима ЗАТО, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 года, для охраны объектов, контролируемых и запретных зон закрытого образования могут использоваться: внутренние войска и подразделения органов внутренних дел, непосредственно подчиненных Министерству внутренних дел Российской Федерации; ведомственная охрана Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Ведомственная охрана осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03 декабря 2009 года № 989, которым утверждено Положение о ведомственной охране Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», и объекты ОАО «ДВЗ «Звезда» не подпадают под специальный перечень объектов, подлежащих ведомственной охране, в связи с чем, обеспечение охраны на территории ЗАТО Большой Камень силами подразделений органов внутренних дел соответствует федеральному законодательству.

Отсутствие прямого указания в федеральном законе «О полиции» на обязанности сотрудников полиции, поименованных в оспариваемой Инструкции, а также отсутствие на территории ЗАТО Большой Камень специальных подразделений полиции для обеспечения выполнения Инструкции не является основанием для признания нормативного правового акта противоречащим требованиям закона, поскольку в силу пункта 4 статьи 1 Федерального закона «О закрытом территориальном образовании» Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых настоящим Законом.

При таких обстоятельствах возложение пунктом 2.11 Инструкции на начальника подразделения органа внутренних дел обязанности обеспечения пропускного режима на режимном объекте территории ЗАТО Большой Камень, организация несения службы КПП (пункт 3.1 Инструкции), проверка документов граждан, входящих (въезжающих) на территорию ЗАТО, а также документов на ввоз (вывоз) груза соответствует требованиям федерального законодательства.

В соответствии с Федеральным Законом «О полиции» от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. При этом реформирование Министерства внутренних дел Российской Федерации не освобождает МОМВД России по ЗАТО и на РО Приморского края от исполнения обязанностей, установленных специальным Законом РФ от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» по обеспечению особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях. По существу, в обоснование своих требований заявитель ссылается на наличие трудностей в исполнении оспариваемой инструкции, что также не является правовым основанием для удовлетворения требований.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые пункты 2.11, 3.1, 3.2, 3.3, 3.4 нормативного правого акта не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявления о признании названных пунктов Инструкции противоречащими федеральному законодательству.

При вынесении решения суд частично отказал заявителю в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 3.3, 3.4 Инструкции о пропускном режиме в городском округе ЗАТО Большой Камень, однако в нарушение части 2 статьи 253 ГПК РФ суд неверно определил обстоятельства, подлежащие доказыванию, поэтому мотивировочная часть решения не отвечает требованиям закона и не содержит оценки обстоятельств, имеющих значение для дела. При наличии существенных процессуальных нарушений, решение подлежит отмене в полном объеме.

Судебная коллегия считает подлежащим удовлетворению заявление в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2.14 Инструкции о пропуском режиме в ЗАТО г.Большой Камень, которым контроль соблюдения сроков пребывания в ЗАТО, временно прибывших лиц, возлагается на паспортно-визовую службу ОВД.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713 (редакция от 21 мая 2012 года) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются территориальные органы Федеральной миграционной службы, являются эти территориальные органы, в остальных населенных пунктах - органы местного самоуправления.

В силу пунктов 1, 4 Положения о федеральной миграционной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 года № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» ФМС России Федеральная миграционная служба является федеральным органом исполнительной власти, руководство его деятельностью осуществляет Правительство Российской Федерации.

Из анализа перечисленного законодательства, действующего на дату вынесения решения, следует, что вопросы сроков пребывания граждан по месту регистрации, в том числе в ЗАТО относятся к компетенции федеральной миграционной службы, которая к системе органов внутренних дел не относится. При таких обстоятельствах оспариваемым пунктом Инструкции на орган внутренних дел возлагается обязанность, которая относится к компетенции другого государственного органа.

В связи с изложенным, пункт 2.14 Инструкции противоречит нормативным правовым актам Правительства, имеющим большую юридическую силу и подлежит признанию недействующим.

Оспариваемый пункт инструкции до вынесения решения применялся, поэтому суд признает его недействующим со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Шкотовского районного суда Приморского края от 9 июня 2012 года отменить, принять по делу новое решение.

Заявление Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах Приморского края удовлетворить частично, признать недействующим и не подлежащим применению пункт 2.14 Инструкции о пропуском режиме в ЗАТО г. Большой Камень.

В остальной части заявление оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи