Председательствующий по делу Дело № 33а-3433/2021
судья Васендин С.Ф. (1-я инстанция № 2а-362/2021)
УИД 75RS0010-01-2020-001484-96
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:
председательствующего судьи Пичуева В.В.,
судей краевого суда Карабельского А.А., Бурака М.Н.,
при секретаре судебного заседания Шевчук Г.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Чите 20 октября 2021 года административное дело по административному исковому заявлению прокурора Забайкальского района Забайкальского края, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Главе городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» Ермолин О.Г. о прекращении полномочий главы городского поселения «Забайкальское» в связи с утратой доверия
по апелляционной жалобе административного ответчика Ермолина О.Г.
на решение Забайкальского районного суда Забайкальского края от 19 июля 2021 года.
Заслушав доклад судьи Забайкальского краевого суда Пичуева В.В., судебная коллегия
установила:
Прокурор обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением ссылаясь, что глава городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» Ермолин О.Г., осуществляя свои полномочия, не принял меры по недопущению возникновения конфликта интересов. 20.08.2018 администрацией городского поселения «Забайкальское» в лице и.о. главы поселения Свидетель №8 с родственниками главы поселения - Свидетель №5, Свидетель №10, Свидетель №2 (отец, брат, двоюродный брат) без проведения конкурсных процедур заключено три договора подряда на выполнение работ на общую сумму <данные изъяты> рублей, с предоставлением подрядчикам в пользование разметочной машины для разметки дорог LineLaser 3900 и краски. 11.04.2018 администрацией городского поселения «Забайкальское» в лице и.о. главы поселения Свидетель №8 с родственниками главы поселения - Свидетель №5, Свидетель № 2 без проведения конкурсных процедур заключено два договора подряда по спиливанию, вырубке сухих (аварийных) деревьев на территории п. Забайкальск на общую сумму <данные изъяты> рублей. 01.09.2017 и.о. главы поселения Свидетель №8 с родственниками главы поселения - Свидетель №5, Свидетель №10, а также с Свидетель № 11 без проведения конкурсных процедур заключено три договора по нанесению дорожной разметки на общую сумму 90000 рублей. По поручению Ермолин О.Г. на основании заявок на кассовый расход № от 25.05.2018 и № от 26.06.2018, подписанных Ермолин О.Г., налог на доходы его родственников уплачен из бюджета городского поселения «Забайкальское» в размере <данные изъяты> рублей. Работы, связанные с благоустройством городского поселения «Забайкальское», санитарной очисткой, озеленением городского поселения, дорожной деятельностью в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иных работ в области использования автомобильных дорог осуществляет специализированное предприятие МАНУ «Благоустройство», учредителем которого является администрация городского поселения «Забайкальское». Ермолин О.Г. понуждал подведомственное учреждение к заключению аналогичных договоров подряда со своими родственниками, в частности с Свидетель №4 (сестра), Свидетель №3 (супруга брата), с Свидетель №6 (знакомый). 16.08.2016 между МАНУ «Благоустройство» в лице директора Кулакова О.Г. и Свидетель №2, Свидетель №6, Свидетель № 12 заключено три договора на оказание услуг по нанесению разметки на дорогу по ул. Красноармейская п. Забайкальск на общую сумму <данные изъяты> рублей. В апреле 2017 года МАНУ «Благоустройство» в лице директора Свидетель № 13 и Свидетель №5, Свидетель №4, Свидетель №3, Свидетель №2 заключен договор возмездного оказания услуг по нанесению дорожной разметки на дорогу по ул. Красноармейская п. Забайкальск на общую сумму <данные изъяты> рублей. Согласно пояснениям директора МАНУ «Благоустройство» Свидетель № 13, его заместителя Свидетель №9 договоры подряда заключались по личным поручениям и под контролем главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. под угрозой увольнения, что подтверждается проверкой УФАС по Забайкальскому краю. За выявленное административное правонарушение, предусмотренное ч.7 ст.14.32 КоАП РФ, 29.04.2020 постановлением УФАС по Забайкальскому краю Свидетель №8 подвергнута административному штрафу в размере <данные изъяты> рублей. Краснокаменским межрайонным следственным отделом Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по данным фактам проведена процессуальная проверка, которой установлена осведомленность главы городского поселения Ермолина О.Г. о привлечении его родственников к выполнению работ по заключённым контрактам. 30.05.2019 прокурор внес представление в Совет городского поселения «Забайкальское» для рассмотрения вопроса об удалении главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. в отставку в связи с неисполнением ограничений и обязанностей, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции», 13.09.2019 данное представление признано обоснованным, создана инициативная группа депутатов для инициирования процедуры удаления главы городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» Ермолина О.Г. в отставку. Вместе с тем, решение об удалении главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. в отставку не принято (за удаление проголосовало 8 депутатов, против - 3, отсутствовало - 2). 24.12.2019 на Совете городского поселения «Забайкальское» принято решение о повторном рассмотрении вопроса об удалении в отставку главы городского поселения. Администрацией Губернатора Забайкальского края инициатива об удалении главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. в отставку поддержана в письменном виде. 17.01.2020 проведено повторное рассмотрение вопроса об удалении в отставку главы городского поселения. Решение об удалении главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. в отставку не принято (за удаление проголосовало 8 депутатов, против - 5).
На основании изложенного просил суд прекратить полномочия главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации», - немедленно после вступления решения суда в законную силу.
Решением Забайкальского районного суда Забайкальского края от 1 сентября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 10 декабря 2020 года, в требованиях прокурора отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года решение Забайкальского районного суда Забайкальского края от 1 сентября 2020 года, апелляционное определение Забайкальского краевого суда от 10 декабря 2020 года отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции для разрешения спора в порядке КАС РФ.
Решением Забайкальского районного суда Забайкальского края от 19 июля 2021 года постановлено: административный иск прокурора Забайкальского района, действующего винтересах неопределенного круга лиц, к главе городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» Ермолин О.Г. о прекращении полномочий главы городского поселения «Забайкальское» в связи с утратой доверия удовлетворить.
Прекратить полномочия главы городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» Ермолин О.Г. досрочно, в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», немедленно после вступления решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе административный ответчик Ермолин О.Г., выражая несогласие с принятым решением суда, просит его отменить. Считает, что суд может принять решение о прекращении полномочий главы только в том случае, когда иск подан Губернатором, а главой поданы недостоверные сведения о доходах и имуществе. Полагает, что судом подменены основания административного искового заявления. Указывает, что только Совет городского поселения «Забайкальское» имеет полномочия по отставке главы, а не суд. Подчеркивает, что суд вышел за пределы рассмотрения настоящего дела, поскольку не оспаривалось бездействие Совета городского поселения «Забайкальское», а ранее апелляционным определением Забайкальского краевого суда по делу № уже был затронут вопрос об удалении в отставку Ермолина О.Г. Выходя за пределы рассмотрения дела, полагает, что судом не может быть рассмотрен вопрос о наличии коррупционного поступка. Обращает внимание, что в данной ситуации истекли сроки давности для привлечения его к ответственности.
В возражениях на апелляционную жалобу глава Совета городского поселения «Забайкальское» Милорадов В.В., заместитель прокурора Забайкальского района Масюта Е.Н. просили оставить решение без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения административного ответчика Ермолина О.Г., поддержавшего доводы жалобы, прокурора прокуратуры Забайкальского края Выскубовой С.А., об оставлении жалобы без удовлетворения, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ч.2 ст.15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
В соответствии с ч.1 ст.36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно статье 28 Устава городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» глава городского поселения «Забайкальское» является высшим должностным лицом городского поселения, избираемым на муниципальных выборах на срок 5 лет, возглавляющим администрацию городского поселения и наделен полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с ч. 4.1 ст.36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
В силу абзацев 17 и 20 ч.1 ст.2 Федерального закона № 131-ФЗ, как выборное должностное лицо местного самоуправления, глава городского поселения «Забайкальское» относится к лицам, замещающим муниципальную должность.
Частью 4.1 ст.12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусмотрены обязанности лиц, замещающих муниципальные должности, сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Согласно ч.1 ст.10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
При этом, в силу части 2 статьи 10 названного Федерального закона под личной заинтересованностью понимается, в частности, возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицами, состоящими в близком родстве или свойстве (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей) с должностным лицом, обязанным принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Согласно ч.1 и ч.2 ст.11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лицо, указанное в части 1 статьи 10 обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а также обязан уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Согласно ч.6 ст.11 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» непринятие лицом, указанным в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с ч.4.5 ст.12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» при выявлении в результате проверки, осуществленной в соответствии с частью 4.4 настоящей статьи, фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.
Аналогичные положения содержатся в ч. 7.3 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ.
Согласно ст.13.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лицо, замещающее муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия, в том числе, в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.
В силу п.4 ч.2 ст.74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку является несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
В соответствии с подпунктами 16 и 17 пункта 5 ст.28 Устава городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» полномочия главы городского поселения прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, а также в иных случаях, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ и иными федеральными законами.
Как следует из материалов дела и правильно установлено судом, Ермолин О.Г. являлся главой городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» на основании решения избирательной комиссии городского поселения «Забайкальское» № 86 от 19.09.2016, принятого по результатам выборов главы городского поселения, проведенных 18.09.2016.
Прокурорской проверкой установлено, что по инициативе администрации городского поселения подведомственное администрации городского поселения «Забайкальское» предприятие МАНУ «Благоустройство» заключало договоры с родственниками главы городского поселения Ермолина О.Г. – с отцом Свидетель №5, с двоюродным братом Свидетель №2, с братом Свидетель №10, сестрой Свидетель №4, супругой брата - Свидетель №3 При этом глава городского поселения Ермолин О.Г. по своей инициативе вмешивался в деятельность предприятия, при наличии явного конфликта интересов, требовал оплаты денежных средств по договорам, заключенным со своими родственниками. Администрацией поселения в нарушение п.4 ст.16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» вне конкурсных процедур заключено не менее пяти договоров с родственниками главы городского поселения «Забайкальское», который, зная об этом, неправомерных действий не пресек, в нарушение Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», несмотря на очевидный конфликт интересов, лично подписал заявки на кассовый расход, тем самым неправомерно оплатив из бюджета поселения налоги на доходы своих родственников, чем нарушил требования Налогового кодекса Российской Федерации.
Нарушения законодательства о противодействии коррупции, допущенные главой городского поселения «Забайкальское» Ермолиным О.Г., в соответствии со ст. 13.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и подпункта 17 пункта 5 ст.28 Устава городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» являются основанием для досрочного прекращения его полномочий за неисполнение установленных законом ограничений, связанных с замещением муниципальной должности.
По фактам выявленных нарушений 31.05.2019 прокурором Забайкальского района Забайкальского края в адрес Совета депутатов городского поселения «Забайкальское» внесено представление о несоблюдении главой городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» Ермолиным О.Г. антикоррупционных требований в целях проведения проверки и принятия соответствующего решения.
13.09.2019 данное представление признано обоснованным, создана инициативная группа депутатов для инициирования процедуры удаления главы городского поселения «Забайкальское» муниципального района «Забайкальский район» Ермолина О.Г. в отставку. Вместе с тем, решение об удалении главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. в отставку не принято (за удаление проголосовало 8 депутатов, против - 3, отсутствовало - 2). 24.12.2019 на Совете городского поселения «Забайкальское» принято решение о повторном рассмотрении вопроса об удалении в отставку главы городского поселения. Администрацией Губернатора Забайкальского края инициатива об удалении главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. в отставку поддержана в письменном виде. 17.01.2020 проведено повторное рассмотрение вопроса об удалении в отставку главы городского поселения. Решение об удалении главы городского поселения «Забайкальское» Ермолина О.Г. в отставку не принято (за удаление проголосовало 8 депутатов, против - 5).
Приведенные обстоятельства послужили основанием для обращения прокурора в суд с настоящим административным иском.
Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», оценив представленные по делу доказательства в их совокупности и взаимосвязи по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив несоблюдение Ермолиным О.Г. требований к урегулированию конфликта интересов, исходя из того, что решение о прекращении полномочий по заявлению прокурора Советом городского поселения «Забайкальское» не принято, инициатива отклонена, пришел к выводу о правомерности заявленных требований и наличии оснований для прекращения полномочий Ермолина О.Г. досрочно, в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Судебная коллегия оснований не согласиться с указанными выводами суда не находит, поскольку данные выводы постановлены при правильном применении норм материального и процессуального права и исходя из установленных судами обстоятельств.
Оснований для применения к Ермолину О.Г. иной меры ответственности, не связанной с досрочным прекращением полномочий не имеется, поскольку по настоящему делу нашел свое подтверждение факт несоблюдения Ермолиным О.Г. требований к предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Поскольку, несмотря на указанные обстоятельства, Советом городского поселения «Забайкальское» решение о досрочном прекращении полномочий Ермолина О.Г. в связи с утратой доверия принято не было, основания для удовлетворения административного иска у суда первой инстанции имелись.
Доводы жалобы об отсутствии у прокурора права требовать досрочного прекращения полномочий главы городского поселения ввиду того, что такое обращение является прерогативой высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что только Совет городского поселения «Забайкальское» имеет полномочия по отставке главы, подлежат отклонению.
В соответствии с приведенными выше положениями законодательства процедура досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования предполагает инициирование вопроса компетентным лицом, включение данного вопроса в повестку заседания представительного органа местного самоуправления, голосование по поставленному вопросу и принятие (оформление) решения либо обращение компетентного лица в суд с соответствующим иском.
При этом принятие представительным органом местного самоуправления решения об отклонении инициативы не исключает обращения компетентного лица с иском о досрочном прекращении полномочий в судебном порядке.
Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляет в том числе надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (пункты 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Приведенные выше положения законодательства о предоставлении возможности высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, ставить перед представительным органом местного самоуправления или судом вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования не свидетельствуют об ограничении полномочий прокурора поставить такой вопрос перед представительным органом местного самоуправления или судом при осуществлении им своих полномочий по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Доводы административного ответчика об обратном, а также о том, что полномочия могут быть прекращены только в случае подачи недостоверных сведений о доходах и имуществе, основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.
Вопреки доводам жалобы сроки привлечения Ермолина О.Г. к ответственности не истекли, так как действующим федеральным законодательством сроки давности для применения данной формы юридической ответственности не установлены.
Иные доводы жалобы приведенных выше выводов не опровергают, на правильность принятого решения не влияют, в связи с чем, подлежат отклонению.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Забайкальского районного суда Забайкальского края от 19 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.
Председательствующий
Судьи